II OSK 2798/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1058/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2021 r. znak SKO.ZP/415/505/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1058/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Krakowie z 23 czerwca 2021 r., znak: SKO.ZP/415/505/2020, którą utrzymano w mocy własną decyzję tegoż organu z 9 października 2020 r., znak: SKO.ZP/415/143/2, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Krakowie z 14 listopada 2002 r., znak: Kol.Odw.3539/02/A/3591/D, utrzymującej w mocy własną decyzję tegoż organu z 11 września 2002 r., znak: Kol.Odw.2149/02/A/2970/D, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kłaj z 11 września 2000 r., nr 7331-31/2000, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji pn.: Budowa motelu wraz z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] w G. oraz zjazdu z drogi powiatowej nr [...]. Sąd I instancji podzielił zapatrywania i wnioski SKO wyrażone w niniejszej sprawie, stąd nie miał potrzeby ich całościowego powtarzania. Sąd wskazał, że decyzję Wójta zbadano pod kątem rażącego naruszenia prawa decyzjami SKO z 2002 r., odmawiając stwierdzenia nieważności. Obecnie zarzut dotyczący nieważności dotyczy decyzji SKO z 14 listopada 2002 r. Jednakże w skardze na decyzję SKO z 23 czerwca 2021 r. podnosi się argumenty dotyczące ww. decyzji Wójta. Skarżący wskazał na niezgodność inwestycji do danego terenu w planie miejscowym z 1993 r., brak odrolnienia działki nr [...] przy sporządzaniu planu z 1993 r., zafałszowanie klasy gruntu z II na III b, naruszenie przepisów "art. 43.1 ust. 4 roz. 2 par. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych z dnia 7 lipca 1994 r.", podniesienie działki nr [...] ponad 1 m, przez co zmieniono ukształtowanie terenu, uciążliwości związane z bliskim usytuowaniem obiektu, fakt, że R. W. nie żyła od 20 lat. Sąd zauważył, że SKO w skarżonej decyzji także po raz kolejny ustosunkowało się do tych zarzutów. Jeżeli wydano decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, to już oceniono, że objęta wnioskiem decyzja nie jest obarczona wadą stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), w tym "rażącym naruszeniem prawa". W konsekwencji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (por. wyroki NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 782/20; z 15 czerwca 2020 r., II OSK 1490/19). W efekcie brak podstaw do rozpatrywania jakichkolwiek zarzutów co do ostatecznej ww. decyzji Wójta o warunkach zabudowy, gdyż sprawa ta była już przedmiotem decyzji ostatecznej odmawiającej stwierdzenia nieważności. Co się tyczy kwestii nieważności decyzji SKO z 2002 r, to tutaj wskazano jedynie i ogólnie gołosłowne zarzuty co do nieprawidłowości odnośnie osoby Przewodniczącego SKO, jednakże nie dotyczyło to członków składu orzekającego. W polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne. A zatem brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2021 r., I SA/Wa 1067/20). W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje – których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy – obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., nie może zaś służyć zwykłemu ponowieniu rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., III OSK 135/21). Skoro zatem nie można zajmować się obecnie zarzucanymi wadami ww. decyzji Wójta, a jedynie ewentualnymi wadami decyzji SKO z 2002 r., to stwierdzić trzeba, że Sąd za skarżoną decyzją nie dostrzega zaistnienia rażącego naruszenia prawa w decyzji SKO z 2002 r. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, a poza tym, gdy w wyniku owego naruszenia prawa m.in. powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., I OSK 2301/20). Taka sytuacja w ocenie Sądu w odniesieniu do kontrolowanej decyzji z 2002 r. nie zachodzi. Zgodzić się należy z Kolegium, że objęta postępowaniem decyzja z dnia 14 listopada 2002 r. nie jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co istotne jest ona zarówno poprawna zarówno pod względem materialnym, jak i proceduralnym. W treści badanej decyzji Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów jakie J. S. formułował względem ww. decyzji Wójta. W odniesieniu do zarzutów z art. 156 § 1 pkt 4 i 7 K.p.a. trzeba za Kolegium wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W odniesieniu do badanej decyzji od daty jej doręczenia upłynęło powyżej 10 lat. Artykuł 156 § 2 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) z dniem 21 maja 2015 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W odniesieniu do wskazanej jako podstawa stwierdzenia nieważności przesłanki niewykonalności decyzji, czyli przesłanki, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., w orzecznictwie wyjaśnia się, że przez niewykonalność decyzji można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Nadto w literaturze przedmiotu podkreśla się, że niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (vide: M. Jaśkowska, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, 2016 r.). SKO prawidłowo wskazało, że w rozpoznawanej sprawie w stosunku do tak przyjętej konstrukcji prawnej decyzji brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja Kolegium objęta postępowaniem była niewykonalna w dacie jej wydania, skoro ani z treści decyzji ani z okoliczności faktycznych decyzji nie wynika jej niewykonalność. Podsumowując, Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, stąd też brak podstaw do jej zakwestionowania. Prawidłowo zatem SKO odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wg norm prawem przepisanych, albowiem nie zostały one pokryte ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 18 § 1 pkt 6 i 7 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku pomimo tego, iż w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co na zasadzie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania. Wskazano, że w składzie SKO w Krakowie, który wydał decyzję z 11 września 2002 r., znak: Kol.Odw.2149/02/A/2970/D, zasiadał P. F., będący ówcześnie członkiem tego organu; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z 14 listopada 2002 r., znak: SKO.ZP.3539/02/A/3591/D, pomimo istnienia ku temu przesłanek. Wskazano, że decyzja SKO w Krakowie z 14 listopada 2002 r., znak: SKO.ZP.3539/02/A/3591/D została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem bezzasadnie odmówiła stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta, pomimo że skarżący wielokrotnie w toku sprawy w roku 2002 opisywał i wykazywał rażące uchybienia ww. decyzji Wójta o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a dotyczące naruszeń opartych na art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5, 6 i 7 K.p.a., co jednak nie doprowadziło do pożądanego efektu. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej pomimo istnienia wad kwalifikowanych tej decyzji, winna zostać oceniona jako rażące naruszenie prawa, zatem decyzja SKO w Krakowie z 14 listopada 2002 r. również powinna zostać uznana za nieważną. Przy piśmie z dnia 5 czerwca 2025 r. skarżący – J. S. przedstawił dodatkowo swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o jakim mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz czy nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 18 § 1 pkt 7 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczący nieważności postępowania. Należy wskazać, że art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. normuje dwie niezależne przesłanki nieważności postępowania, która zachodzi zarówno wtedy, gdy skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa, jak i wówczas, gdy w rozpoznawaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Powołanie się przez skarżącego na art. 18 § 1 pkt 7 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o sytuację, gdy w składzie orzekającym w Sądzie I instancji uczestniczył sędzia, który uprzednio brał udział w rozstrzyganiu tej sprawy w organach administracji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), w skład kolegium wchodzą: prezes, wiceprezes oraz pozostali członkowie. Z uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 10 marca 2021 r., Nr 230/2021, ogłoszonej w Monitorze Polskim z 2020 r., poz. 770, o przedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie Pana P. F. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie, wynika, że P. F. od października 1999 r. rozpoczął pracę w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie, początkowo jako pozaetatowy członek Kolegium, a od 1 lipca 2000 r. do 10 kwietnia 2003 r. jako etatowy członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego P. F. "brał udziału w rozstrzyganiu sprawy w organie administracji publicznej". Branie udziału w rozstrzyganiu sprawy to uczestniczenie w procesie orzekania w organie administracji publicznej (por. wyrok NSA z 17 listopada 2004 r., GSK 865/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 71). A mianowicie, że P. F. był w składzie SKO w Krakowie, które wydało w trybie nieważnościowym decyzję z 11 września 2002 r., znak: Kol.Odw.2149/02/A/2970/D, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kłaj z 11 września 2000 r., nr 7331-31/2000, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji pn.: "Budowa motelu wraz z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] w G. oraz zjazdu z drogi powiatowej nr [...]. Wymieniona wyżej decyzja SKO z 11 września 2002 r., w składzie z P. F., została utrzymana w mocy decyzją SKO w Krakowie z 14 listopada 2002 r., w której wskazano, że podniesione zarzuty zostały szczegółowo omówione i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji z 11 września 2002 r., a decyzja z 14 listopada 2002 r. z kolei była przedmiotem oceny zawartej w zaskarżonej decyzji, co do której legalności wypowiedział się w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w którego składzie orzekał sędzia P. F.. Choć zaskarżona decyzja w ograniczonym zakresie (bo tylko przez pryzmat przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a.) dotyczy oceny legalności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie zmienia to faktu, że sędzia P. F., uczestnicząc w wydaniu zaskarżonego wyroku, oceniał legalność rozstrzygnięcia, przy którym w sprawie administracyjnej brał udział, co do meritum sprawy z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., a ocena w tym zakresie była oceniana także przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. w zaskarżonej decyzji, a następnie w zaskarżonym wyroku. Tego rodzaju okoliczności wyczerpują przesłankę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 7 p.p.s.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 18 § 1 pkt 7 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Natomiast wskazane powyżej okoliczności nie wyczerpują przesłanki wyłączenia sędziego z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który to przepis dotyczy orzeczeń sądowych. W uzasadnieniu uchwały siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt I OPS 3/05, podjętej w związku występującymi w orzecznictwie sądowym na tle art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. rozbieżnościami interpretacyjnymi, NSA podkreślił, że postępowanie przed sądami administracyjnymi jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona ma zagwarantowaną możliwość zrealizowania swoich uprawnień do rozpoznania sprawy przez dwie instancje sądowe. Sformułowanie "w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" jest konsekwencją tej zasady - chodzi właśnie o realizację uprawnienia strony do dwuinstancyjnego postępowania, wszak formuła "zaskarżyć wydane orzeczenie" oznacza nic innego, jak wnieść przysługujący środek odwoławczy, a zatem chodzi tu wprost o orzeczenie sądu niższej instancji, które podlega zaskarżeniu do sądu wyższej instancji. "Ratio legis" przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odnosi się zatem do gwarancji bezstronności sędziego przy kontrolowaniu zaskarżonego orzeczenia w sądzie wyższej instancji. Z powyższych powodów przedwczesne jest rozpoznanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skoro sprawa musi raz jeszcze być przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego. Z tych wszystkich względów uznać należy, że doszło do nieważności postępowania, to zaś nakazuje orzec na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowny wniosek powinien być skierowany do właściwego w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego.