II OSK 2859/25

Dnia 17 lutego 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 690/25 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu [...] sp. z o.o. w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 7 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 690/25, powołując się na art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), oddalił sprzeciw skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o. w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 maja 2025 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z 5 sierpnia 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z 5 sierpnia 2024 r., działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2022 r. poz. 725 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. J. i D. J. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z 29 września 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Fundacji [...] pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn. "[...]" na działce nr [...] obr. [...], ul. [...] w K., umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z 11 czerwca 2024 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. J., właścicielka sąsiedniej działki nr [...], twierdząc m.in., że jej nieruchomość "znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego – placu manewrowego będącego w istocie torem wyścigowym dla pojazdów mechanicznych, dla którego powinna była być wydana decyzja środowiskowa poprzedzona postępowaniem, w którym powinna (...) była być stroną". Zaznaczyła, że jej działka ma "przeznaczenie budowlane. Realizacja jakiejkolwiek inwestycji, a w szczególności mieszkaniowej, będzie musiała uwzględniać ograniczenia wynikające z faktu zlokalizowania na nieruchomości przyległej placu manewrowego dla ośrodka doskonalenia kierowców, będącego w istocie torem wyścigowym, który emituje hałas i wibracje". Rozpoznając odwołanie Wojewoda Małopolski w decyzji z 7 maja 2025 r. wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie przeprowadził postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z 29 września 2015 r. Organ odwoławczy, mając na względzie rozbieżne stanowiska dotyczące kwestii umorzenia postępowania wznowieniowego w sytuacji stwierdzenia braku legitymacji wnioskodawcy do złożenia podania o wznowienie postępowania, w którym powołano się na podstawę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podzielił pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy po wznowieniu postępowania w oparciu o wskazaną podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, nie zaś decyzję o umorzeniu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że jeżeli Prezydent Miasta [...] doszedł do przekonania, że wnioskodawcom nie przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, to winien odmówić uchylenia własnej ostatecznej decyzji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda zaznaczył jednakże, że takie orzeczenie może zapaść tylko w sytuacji, gdy udowodnione zostanie, że wnioskodawcom nie przysługuje status stron postępowania, czego zdaniem organu odwoławczego w tej sprawie w sposób prawidłowy nie wykazano. Organ pierwszej instancji "badając [bowiem] przymiot strony Wnioskodawców do złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania, stosował przepisy prawa budowlanego, które nie mają zastosowania w sprawie". Organ pierwszej instancji ustalenia dotyczące braku przymiotu strony wnioskodawców wadliwie czynił bowiem na podstawie ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie 19 września 2020 r. i która zawężyła zakres znaczeniowy obszaru oddziaływania obiektu. Wojewoda wyjaśnił, że istota zmiany art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego sprowadza się do tego, że obszar oddziaływania obiektu determinować będą przepisy odrębne, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu, a nie jak było dotychczas – ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenu. Stąd obecnie, po zmianie przepisów, szerokie ujęcie obszaru oddziaływania obiektu uległo dezaktualizacji, jednakże w tej sprawie, zdaniem Wojewody, to właśnie przepisy obowiązujące do 19 września 2020 r. powinny znaleźć zastosowanie, co oznacza, że określając obszar oddziaływania inwestycji organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę nie tylko same ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości, ale jakiekolwiek jeszcze inne niż dotyczące zabudowy ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Jak wskazano przy tym, "powyższe uchybienie Organu I instancji nie może zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Sanowanie opisanego uchybienia Organu I instancji na etapie postępowania odwoławczego, doprowadziłoby do przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny przymiotu strony przez organ odwoławczy (w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa – inne niż w oparciu o które orzekał Organ I instancji)". Skarżąca kasacyjnie w sprzeciwie od decyzji organu odwoławczego z 7 maja 2025 r. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Twierdziła m.in., że nie było podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż "Organ przed wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. powinien wszechstronnie ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i rozważyć uzupełnienie postępowania w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a.". W ocenie skarżącej kasacyjnie, "Organ dysponował wszystkimi dokumentami niezbędnymi do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a wymagane było jedynie uzupełnienie dowodów. Zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a.", a ponadto "brak było podstaw, aby aktualizować krąg stron przedmiotowego postępowania". Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż stwierdzone przez niego uchybienia popełnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji uzasadniały zastosowanie powołanego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, trafnie organ odwoławczy wskazał, że po wznowieniu postępowania, jeżeli organ doszedłby do przekonania, że nie ziściła się przesłanka wznowieniowa, tj. że wnioskodawca powołując się na niezawiniony brak swojego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie miał przymiotu strony tego postępowania, powinien na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji, a nie umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. Sąd pierwszej instancji przyznał rację organowi odwoławczemu również z kwestii argumentacji dotyczącej wadliwego orzekania przez organ pierwszej instancji na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym przede wszystkim art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20, w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020 r. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji powinien posłużyć się definicją "obszaru oddziaływania obiektu" adekwatną do czasu, kiedy postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę było prowadzone, tj. roku 2015. W tym czasie ustalając obszar oddziaływania inwestycji budowlanej istotna była bowiem "ocena wystąpienia powiązania tej inwestycji z regulowanymi przepisami prawa materialnego aspektami dotyczącymi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej". Przepisami tymi były zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wadliwość doręczenia przez organ pierwszej instancji decyzji inwestorowi – [...] sp. z o.o. sp. k., zamiast podmiotowi, w który spółka ta się przekształciła – [...] sp. z o.o., Sąd ocenił jako wadliwość wynikającą z niewychwycenia przez organ przekształceń formy prawnej, w jakiej działa spółka, nie zaś jako wadliwość przesądzającą o pozbawieniu udziału inwestora we wznowieniowym postępowaniu. W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: 1/ art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w sprzeciwie oraz "przyjęcie, że naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadnia jednak w przedmiotowej sprawie uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji" 2/ art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez "pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie Skarżącej, sprzeczności rozstrzygnięcia z ustaleniami Sądu I instancji zawartymi w uzasadnieniu wyroku, z których wynika, że ani wadliwe procesowe zakończenie postępowania (...) nie może być podstawą decyzji kasatoryjnej organu podobnie jak zarzut pozbawienia strony postępowania czynnego udziału inwestora był niezasadny (...) poprzez brak ustaleń czy organ odwoławczy mógł uzupełnić postępowanie w oparciu o art. 136 § 1 – 3 kpa, brak oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. łącznie z art. 136 k.p.a.". W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględniając sprzeciw uchylić zaskarżoną sprzeciwem decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 maja 2025 r., gdyż organ ten rażąco naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nieprawidłowości w zakresie naruszenia czynnego udziału stron oraz wadliwość procesowego zakończenia postępowania nie mogły być podstawą wydania decyzji kasatoryjnej. Na wstępie wyjaśnić należy, że przesłankami wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego była przede wszystkim okoliczność błędnych ustaleń organu pierwszej instancji, co do obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę wnioskujących o wznowienie postępowania, w tym podmiotu, który wniósł odwołanie, nie zaś bliżej nieuzasadniony w skardze kasacyjnej zarzut "naruszenia czynnego udziału stron". To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji w postępowaniu ze sprzeciwu miałby rozstrzygnąć o prawach i interesach osoby, która była inicjatorem postępowania wznowieniowego, a następnie wniosła odwołanie skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji, mimo że osoba ta nie mogła wziąć udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji dlatego, że stosownie do art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Krąg stron postępowania przed sądem administracyjnym został wskazany w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). W związku z tym wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18. Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do pierwszego ze wskazanych wyroków, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42). Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż jest ona oparta na podstawach, których uwzględnienie sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej, która w świetle przyjętej wykładni przepisów prawa jest niedopuszczalna, jako godząca w prawa podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brały udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Należy podkreślić, że z uzasadnienia decyzji, od której wniesiono sprzeciw, wynika, iż zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było spowodowane m.in. tym, że organ pierwszej instancji badając przymiot strony podmiotów wnoszących o wznowienie postępowania, zastosował przepisy prawa budowlanego, które nie miały zastosowania w sprawie. Organ pierwszej instancji ustalenia dotyczące braku przymiotu strony wnioskodawców wadliwie czynił bowiem na podstawie ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie 19 września 2020 r. i która ograniczyła obszar oddziaływania obiektu. W ocenie natomiast organu odwoławczego, w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy prawa budowlanego, w tym art. 3 pkt 20, obowiązujące w 2015 r. Wówczas przez obszar oddziaływania obiektu rozumiano jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenu, a nie tylko same ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości. Prawidłowe ustalenia w powyższym zakresie odnoszące się do obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiedniej nieruchomości, zdaniem organu odwoławczego, są niezbędne celem prawidłowej oceny podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zależności od dokonanych ustaleń wydania jednego z rozstrzygnięć z art. 151 k.p.a. Te okoliczności świadczące o konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być jednakże w sprawie ze sprzeciwu zweryfikowane pod względem zgodności z prawem z uwagi na przyjętą przez ustawodawcę w art. 64b § 3 p.p.s.a. regulację. Jej weryfikacja wiąże się bowiem z koniecznością oceny stanowiska organu odwoławczego, co do praw i interesów podmiotu, który nie tylko wniósł odwołanie, ale był inicjatorem postępowania wznowieniowego, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu, w którym z uwagi na powołany przepis osoba ta nie może brać udziału. Wskazana niedopuszczalność zweryfikowania pod względem zgodności z prawem zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że wniesiona skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. W oparciu o art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.