II OSK 2870/25

Dnia 25 lutego 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 693/25 w sprawie ze sprzeciwu K. sp. z o.o. w K. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 maja 2025 r., znak: WOB.7721.332.2024.JKUR w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 693/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw K. sp. z o.o. w K. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 14 maja 2025 r., znak: WOB.7721.332.2024.JKUR, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia 13 sierpnia 2024 r., nr 132/2024 (nakazującą T. sp. z o.o. w K. dokonanie rozbiórki wolnostojącego urządzenia reklamowego tj. budowli w konstrukcji stalowej kratowej trwale połączonej z gruntem za pomocą fundamentów z płyt żelbetowych ułożonych w dwóch rzędach po cztery w każdym o wymiarach w konstrukcji w rzucie poziomym 8,0 m x 19,0 m i wysokości nośnika reklamowego wynoszącej około 11 m – usytuowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd I instancji, uwzględnił charakter prawny decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a także stwierdził, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej "P.b.", w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Ponadto Sąd wskazał, że mamy w tej sprawie do czynienia z samowolą budowlaną dokonaną przez inwestora. Jednak, zdaniem Sądu, kwestią sporną jest kto powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. o nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Sąd podkreślił, że kolejność podmiotów wskazanych w art. 52 P.b. nie jest przypadkowa, jednak nie można wykluczyć , że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15). Należy równocześnie pamiętać, że decyzji należy zapewnić wykonalność (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 marca 2023 r., II SA/Łd 953/22; oraz wyroki WSA w Gdańsku: z 13 listopada 2024 r., II SA/Gd 602/24; z 15 czerwca 2023 r., II SA/Gd 120/23). W kontekście powyższych rozważań, skierowanie decyzji rozbiórkowej wyłącznie do inwestora, w sytuacji gdy materiał dowodowy stawia pod znakiem zapytania, czy inwestor uzyska od właścicieli nieruchomości, na której posadowiona jest reklama prawo do wykonania prac rozbiórkowych, jest uchybieniem, z góry czyni bowiem decyzję niewykonalną. W takiej sytuacji wnioski organu odwoławczego co do konieczności rozszerzenia kręgu adresatów zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Jednocześnie brak było możliwości zreformowania w tym zakresie decyzji PINB, bowiem nałożenie obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego na kolejne podmioty wymaga zapewnienia im możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych. W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję PINB. Obowiązkiem tego organu będzie ustalenie, który z podmiotów wymienionych w art. 52 P.b. na obecnym etapie posiada prawną możliwość wykonania nakazanych czynności. Nakładając obowiązki związane z usunięciem skutków samowoli budowlanej, organ weźmie przy tym pod uwagę, że skierowanie decyzji musi zapewnić jej wykonalność, a także, że obowiązki mogą obciążać solidarnie – tak jak wskazał organ odwoławczy – inwestora oraz właścicieli nieruchomości. Ponadto Sąd wskazał, że nałożenie obowiązku rozbiórkowego na właścicieli będzie musiało zostać poprzedzone skierowaniem również do nich postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanym. W przeciwnym razie obowiązek rozbiórki byłby nałożony bez wcześniejszego umożliwienia im zalegalizowania samowolnie przeprowadzonych prac budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 52 ust. 1 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia reklamowego może być pierwotny inwestor (strona skarżąca), pomimo że na skutek dokonanej cesji praw i obowiązków prawa dzierżawy skarżąca nie jest właścicielem ani posiadaczem urządzenia, a także nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, umożliwiającym wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę, co w konsekwencji prowadzi do błędnego wyboru adresata decyzji; 2) art. 48 ust. 1 w zw. art. 52 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor, który w dacie orzekania przez organ był pozbawiony możliwości wykonania prac rozbiórkowych może być adresatem obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej rozbiórkę; 3) art. 3 pkt 3 P.b. przez błędną wykładnię pojęcia "trwałego związania z gruntem" poprzez uznanie, że gabaryty urządzenia oraz sposób jego posadowienia na żelbetonowych płytach drogowych połączonych z elementami kratowymi za pomocą podparć stanowiących fundament przesądzają że przedmiotowa tablica reklamowa jest trwale związana z gruntem, co skutkowało błędnym zakwalifikowaniem obiektu jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę; 4) art. 1a pkt 2c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przez jego niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że przedmiotowa tablica reklamowa stanowi urządzenie trwale związane z gruntem; Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja dotycząca rozbiórki mogła być skierowana do strony skarżącej, podczas gdy z uwagi na utratę prawa do dysponowania urządzeniem reklamowym skarżąca utraciła możliwość wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia co w konsekwencji powinno doprowadzić do uznania że strona skarżąca nie może być adresatem decyzji; 6) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. przez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie, z uwagi na niewłaściwy wybór adresata decyzji administracyjnej, który nie posiada możliwości prawnych wykonania rozbiórki urządzenia reklamowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy nie istniała zatem podstawa prawna do ewentualnego skierowania przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ za ich pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej czy to naruszenia prawa materialnego, czy – procesowego. Otóż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W tego rodzaju zagadnienie wpisuje się zatem problematyka prawna ustalenia adresata decyzji rozbiórkowej, które to zagadnienie determinuje norma prawa materialnego zawarta w art. 52 P.b. Dlatego kwestia ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego stanowi okoliczność uprawniającą do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., co tylko w tej sprawie potwierdza argumentacja skargi kasacyjnej akcentująca potrzebę prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym adresata/adresatów decyzji rozbiórkowej. W tym miejscu odnotowania wymaga, że w odniesieniu do art. 48 ust. 1 i art. 52 P.b. Sąd I instancji wcale nie przesądził, iż adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia reklamowego może być pierwotny inwestor (strona skarżąca – K. sp. z o.o. w K., poprzednia nazwa "T. sp. z o.o."). Sąd I instancji jedynie zwrócił uwagę, że kwestia adresata wymaga wyjaśnienia tak aby zagwarantować wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki. Przecież Sąd I instancji wprost wskazał, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie ustalenie, który z podmiotów wymienionych w art. 52 P.b. na obecnym etapie posiada prawną możliwość wykonania nakazanych czynności. Jest to ocena trafna z punktu widzenia akt sprawy, z których wynika, że umowę dzierżawy z 12 października 2017 r. zawarła inna spółka (I. sp. z o.o.) niż skarżąca Spółka. W tej umowie dzierżawy stanowi się, że wydzierżawiający wydzierżawia na rzecz dzierżawcy część działki opisanej w pkt 1 o powierzchni 100 m2 (5 m x 20 m) zgodnie ze szkicem sytuacyjnym, w celu ustawienia na tym terenie w punkcie o wskazanych współrzędnych GPS tablicy informacyjno-reklamowej o wymiarach 18 m x 8 m, będącej własnością dzierżawcy, a dzierżawca bierze ten teren w dzierżawę w wymienionym celu. Z ww. umowy dzierżawy wynika zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie w dniu 25 października 2017 r. w wyniku cesji praw z ww. umowy dzierżawy skarżąca Spółka nabyła prawo dzierżawy i swobodnego dysponowania terenem przeznaczonym do ustawienia na nim tablicy, które to prawo przeniosła w drodze cesji z 22 marca 2018 r. na G. sp. z o.o. w O.. Pomimo tego decyzja PINB z 13 sierpnia 2024 r. o nakazie rozbiórki została skierowana do T. sp. z o.o. w K. jako podmiotu będącego inwestorem. Zasadniczo nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że skarżąca Spółka jest inwestorem, a jedynie podnoszone jest, że decyzja o nakazie rozbiórki została skierowana do inwestora, który w dacie orzekania przez organ był pozbawiony możliwości wykonania prac rozbiórkowych. W tym miejscu należy także zauważyć, że w dniu 27 lutego 2023 r., a więc przed wydaniem decyzji przez PINB, nastąpiła zmiana nazwy "T. sp. z o.o." na "K. sp. z o.o.", której to okoliczności nie uwzględnił PINB w wydanym nakazie rozbiórki – błędnie oznaczając aktualną nazwę inwestora. Jak wynika z zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wziął pod uwagę konieczność ustalenia przez organ nadzoru budowlanego właśnie tego, który z podmiotów wymienionych w art. 52 P.b. na obecnym etapie posiada prawną możliwość wykonania nakazanych czynności, o czym wyżej była mowa. Nie można bowiem aktualnie wykluczyć, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z umowy dzierżawy podlegało dalszym cesjom bądź sama umowa dzierżawy jest już np. nieobowiązująca. Stąd Sąd I instancji niewadliwie oparł się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptującym możliwość solidarnego nałożenia nakazu rozbiórki. Nie można bowiem wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki NSA: z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15). Taki pogląd posiada swoje uzasadnienie celem zapewnienia wykonalności decyzji, czego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie. Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że brak jest podstaw do stwierdzenia zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – tym bardziej, że sąd administracyjny na podstawie przepisów K.p.a. nie sprawuje kontroli działalności administracyjnej, lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 ust. 1 i art. 52 P.b. oraz art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie wyłożył, że przedmiotowe urządzenie reklamowe wymaga udzielenia pozwolenia na budowę. Odnośnie do tej oceny Sąd I instancji wskazał, że podzielił pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymaga budowa wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl ustawy – Prawo budowlane jest budowlą (art. 3 pkt 3 P.b.). Przypomnienia w tym miejscu wymaga, na co też wskazywał Sąd I instancji, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się przy tym do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie – nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10; z 10 października 2010 r., II OSK 1596/09; z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 10 marca 2008 r., II OSK 186/07). Urządzenia reklamowe dla realizacji swych funkcji, przy uwzględnieniu ich gabarytów i konstrukcji, muszą być trwale związane z gruntem, gdyż inaczej ich konstrukcja nie pozwalałaby na korzystanie z nich. Z punktu widzenia kwalifikacji prawnej robót budowlanych i obiektu budowlanego, ale w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlanego, nie ma znaczenia odwoływanie się do art. 1a pkt 2c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który nie miał w sprawie zastosowania, a tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 3 P.b. i art. 1a pkt 2c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.