II OSK 323/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Wielkopolskiego oraz A.Z., P.Z., P.P. wspólników A. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 667/22 w sprawie ze skargi B.K. i W.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 lipca 2022 r. nr IR-IV.7721.504.2021.12 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz B.K. i W.K. solidarnie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 667/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi B.B. i W.B., dalej: "skarżący", na decyzję Wojewody Wielkopolskiego, dalej: "Wojewoda", z dnia 7 lipca 2022 r. nr IR-IV.7721.504.2021.12, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia 23 maja 2022 r., nr AB.6740.461.2020.AK oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Wojewoda Wielkopolski. Zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. ) poprzez błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że Stronie przeciwnej przysługiwał przymiot strony, gdy w świetle znowelizowanego art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane brak jest możliwości badania potencjalnego, bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że doszło do naruszenia interesu prawnego Strony przeciwnej (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.); 2) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360) - zwanej dalej: K.c., w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Stronie przeciwnej przysługuje interes prawny wynikający z art. 140 K.c., gdy tymczasem nie wykazano powiązania ewentualnych naruszeń prawa cywilnego z przepisami ustawy - Prawo budowlane wraz z przepisami wykonawczymi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi Strony przeciwnej, gdy w rzeczywistości brak było podstaw do jej uwzględnienia ze względu na brak naruszenia przez organy administracji publicznej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. W oparciu o tak postawione zarzuty Wojewoda Wielkopolski wniósł o: 1) uchylenie wyroku w całości i na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznanie skargi B.B i W.B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 marca 2021 r. (znak: IR-IV.7721.504.2021.12) poprzez jej oddalenie; ewentualnie: 2) jeżeli NSA uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wnoszę o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną złożyli także A.Z., P.Z. i P.P. Zaskarżyli wyrok w całości. Zarzucili naruszenie prawa materialnego: 1) art. 28 K.p.a. polegające na błędnym i bezzasadnym jego zastosowaniu w niniejszej sprawie, 2) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), polegające na błędnej wykładni tych przepisów, 3) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane polegające na błędnej wykładni tego przepisu oraz – w konsekwencji tego – na niewłaściwym zastosowaniu w niniejszej sprawie. Wnieśli o uchylenie wyroku w całości, oddalenie skargi B.B oraz W.B., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Wielkopolskiego B.B i W.B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. Legitymację strony w postępowaniach nadzwyczajnych co do zasady mają podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym. Skonstatować jednak trzeba, że kwestia ta powinna być rozważona w odniesieniu do konkretnego postępowania nadzwyczajnego. Poniższe uwagi wynikają nie tylko z zakresu niniejszego postępowania, uwarunkowanego treścią zarzutów i uzasadnień skarg kasacyjnych, ale także z argumentacji skarg kasacyjnych, w szczególności skargi kasacyjnej uczestnika, nawiązującej do różnorodnych stanowisk wyrażonych w orzecznictwie w zakresie przymiotu strony w postępowaniach nadzwyczajnych. Odnosząc się do tego zagadnienia można najpierw skonstatować, że ustalenie stron postępowania o stwierdzenie nieważności jest uwarunkowane posiadaniem interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interes prawny powinien zaś być rozważony w odniesieniu do tego, czy wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych określonego podmiotu. Stroną postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 802/04, ONSA i wsa 2005/3/53; wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2351/16; uzasadnienie uchwały z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygnatura akt II OPS 1/12, ONSA i wsa 2012/4/60; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13). Nie można wykluczyć sytuacji, iż osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym, i odwrotnie. Stanowisko to wynika właśnie z odrębności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od postępowania zwykłego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13). Kwestia ta wymaga indywidualnej oceny, dokonywanej w postępowaniu administracyjnym (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 9 do art. 157, za wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1652/19; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2080/19). W orzecznictwie, na tle postępowania którego przedmiotem była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, wyrażono pogląd, że sprawa o stwierdzenie nieważności jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie składania wniosku, przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 K.p.a. Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dla ustalenia interesu prawnego skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego udział w postępowaniu zwykłym. Stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1256/22; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 329/17 oraz orzecznictwo tam powołane). Ocen dotyczących postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie można jednak wprost przenosić do postępowań o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, opartych na podstawach wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a. Analizę w tym zakresie rozpocząć można od przytoczenia poglądu, według którego, w postępowaniu wznowieniowym mają prawo brać udział podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postepowaniu zakończonym weryfikowana decyzją, niezależnie od tego, czy uczestniczyły w postępowaniu zwykłym (patrz: Janusz Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1988 r., sygn. akt IV SA 316/88, OSP 1991/78/178; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka "Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego", ST 2006/7-8/118). Z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy, dalsze rozważania ograniczyć należy do podstawy wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z hipotezy przywołanej normy wynika, że ustaleniu podlega w pierwszej kolejności to, czy podmiot miał przymiot strony w weryfikowanym postępowaniu. Warto w tym miejscu odnotować także pogląd sformułowany w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, według którego, w przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowana decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania. Jakkolwiek zasadnicza część wypowiedzi odnosi się do kwestii proceduralnej, tj. fazy postępowania w której następuje ocena o posiadaniu przymiotu stronnym to istotne jest wskazanie, że chodzi o przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Tym weryfikowanym postępowaniem w niniejszej sprawie było postępowanie o udzielenie A.Z., P.P. i P.Z. – wspólnikom spółki A. Sp. cywilna, pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w miejscowości T. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny, o którym mowa w 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powinien być badany na podstawie art. 28 K.p.a. z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1394/18;wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1065/21; wyrok NSA z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/22). Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podkreślić należy, że przywołanie art. 28 K.p.a. nie jest w przedstawionym wyżej rozumowaniu naruszeniem prawa. Nie jest także rezultatem jednoczesnego zajęcia dwóch sprzecznych stanowisk. Jak to wyrażono w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – patrz: ONSA i wsa 2008/1/12. Takie powiązanie art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się także do postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji, jakkolwiek przytoczył fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1394/18, nawiązującego do przepisu art. 28 K.p.a., przeprowadził obszerny wywód, zgodny z przedstawionym wyżej stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, że należy uwzględnić przepis art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Natomiast rozumienie oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie może być w niniejszej sprawie oderwane od tego, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed wejściem w życie noweli m.in. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ograniczającej odziaływanie do ograniczeń w zabudowie. Po stwierdzeniu nieważności pierwotnego pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia 24 sierpnia 2020 r., pozostał do rozpatrzenia pierwotnie złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę (niezależnie od korekty wniosku). Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, ze zastosowanie znajduje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowela z dnia 13 lutego 2020 r., jak to uznał Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko Sądu pierwszej instancji , oparte na wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynikającej z poprzedniego brzmienia tego przepisu, nie jest zatem obarczone naruszeniem prawa. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja dotycząca tego zagadnienia zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewody. W skargach kasacyjnych nie podważono okoliczności wskazujących na położenie nieruchomości skarżących w obszarze oddziaływania inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasadzono od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz B.B i W.B. solidarnie kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.