II OSK 408/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 312/22 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r. nr WOP.7722.88.2020.EL w przedmiocie wstrzymanie robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., II SA/Gd 312/22, w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia 10 listopada 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej PINB) z dnia 8 września 2020 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym postanowieniem WINB uchylił – w części dotyczącej terminu wykonania – ww. postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, w pozostałym zaś zakresie utrzymał to postanowienie w mocy. M. K. wniósł skargę na ww. postanowienie WINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest zasadna. Sąd przypomniał, że postanowieniem z dnia 8 września 2020 r. PINB wstrzymał roboty budowlane na terenie działki nr [...] w miejscowości K., obręb K., gm. S., przy budowie budynku letniskowego z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym oraz nałożył na M. K. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów związanych z samowolnie posadowionym budynkiem letniskowym parterowym z poddaszem użytkowym o wymiarach 4,10m x 4,45m, trwale związanym z gruntem (którego roboty budowlane zostały zakończone na przełomie lat 90-tych XX wieku a początkiem lat 2000) wraz z samowolnie dobudowanym w 2019 r. pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym o wymiarach 4,60m x 4,60m w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r. WINB uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 marca 2022 r., a w pozostałej części utrzymał to postanowienie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotem postępowania jest realizowany etapami budynek rekreacji indywidualnej o łącznej powierzchni 39,40 m², składający się z części rekreacyjnej z poddaszem użytkowym i części gospodarczej, do których prowadzi jedno wejście przykryte dachem, stanowiący konstrukcyjną całość. W ocenie Sądu oba postanowienia wydane zostały przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, ponieważ o tym, jakie okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia przesądzają materialnoprawne regulacje, wskazane jest przedstawienie ich w pierwszej kolejności. Materialnoprawną podstawą działań organów był art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tzn. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. ustawy Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że postępowania, które zainicjowane zostały przed 19 września 2020 r., a takim jest postępowanie niniejsze (zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie sporządzone zostało w dniu 4 maja 2020 r.) prowadzone są przy uwzględnieniu uregulowań sprzed wskazanej nowelizacji. Kluczowe w ocenie Sądu dla wdrożenia trybu legalizacji jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji kontrolowanej zabudowy i to już na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego, gdyż to pozwala stwierdzić, czy dla jej realizacji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w określonych wypadkach i czy inwestor formalności tych dopełnił czy też nie oraz czy możliwa jest ewentualna legalizacja wykonanej zabudowy. Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, na przedmiotowej działce posadowione są dwa obiekty budowlane, pobudowane w znacznym odstępie czasowym. Pierwszy z obiektów, o wymiarach 4,10m x 4,45m zbudowany został według ustaleń organów na początku XXI w. (przy czym data budowy jest sporna). Drugi z obiektów o powierzchni 4,60m x 4,60m zbudowany został w latach 2017-2019, co – jak stwierdził WSA – sporne nie jest. W ocenie Sądu, są to dwa odrębne obiekty budowlane, które nie mogą być traktowane jako jedna konstrukcyjna całość. Jak wynika z protokołu z kontroli sporządzonego w dniu 29 stycznia 2020 r., w 2017 r. wykonane zostało zadaszenie na słupach drewnianych pod przyczepę kempingową, które następnie w 2019 r. zostało obudowane, tj. od spodu obmurowane, a górna część została zabudowana drewnianymi elementami. Jak wynika nadto z dokumentacji zdjęciowej, częścią tego obiektu jest zadaszenie i ściana łączące ten obiekt z obiektem sąsiednim, osłaniające przestrzeń pomiędzy obiektami wyłożoną kostką brukową. W opinii WSA, jakkolwiek przedmiotowe obiekty budowlane nie są parterowymi budynkami gospodarczym, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b., to jednak nie zostało w sprawie wyjaśnione dostatecznie, czym w rozumieniu ustawy są. Organy obu instancji obiekt powstały wcześniej uznały za budynek letniskowy parterowy z poddaszem użytkowym, a obiekt powstały później za pomieszczenie gospodarczo-rekreacyjne, nie wyjaśniając jednak przyczyn dla takiej a nie innej kwalifikacji tych obiektów. W ocenie Sadu, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na wyjaśnienie zasadniczej kwestii jaką jest to, czy wskazane obiekty budowlane są budynkami czy też obiektami nietrwale związanymi z gruntem, co uniemożliwia ich właściwe zakwalifikowanie. Jest to okoliczność istotna, zwłaszcza na dalszych etapach postępowania legalizacyjnego, w tym ewentualnego orzeczenia nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu niejasne pozostaje, na jakiej podstawie organ wywodzi, że na ich wybudowanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z całą pewnością materiał dowodowy nie zawiera informacji pozwalających na jednoznaczne uznanie, że oba obiekty są budynkami, do tego bowiem konieczne jest ustalenie, że posiadają one fundamenty. Dopiero to ustalenie pozwoli na dalszą kwalifikację obiektów pod kątem zastosowania któregoś z wyjątków od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianych w art. 29 ust. 1 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania sprawy co do istoty, a także – w obu przypadkach - zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.) poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom WINB, WSA nie przyjął, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek, lecz stwierdził, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na wyjaśnienie zasadniczej kwestii jaką jest to, czy wskazane obiekty budowlane są budynkami czy też obiektami nietrwale związanymi z gruntem, co uniemożliwia ich właściwe zakwalifikowanie. Należy przy tym zauważyć, że w ocenie organu, przedmiotem postępowania jest realizowany etapami budynek rekreacji indywidualnej o łącznej powierzchni 39,40 m², składający się z części rekreacyjnej z poddaszem użytkowym i części gospodarczej, do których prowadzi jedno wejście przykryte dachem, stanowiący konstrukcyjną całość. Natomiast zdaniem WSA, są to dwa odrębne obiekty budowlane, które nie mogą być traktowane jako jedna konstrukcyjna całość, pobudowane w znacznym odstępie czasowym. Powyższej kwestii Sąd I instancji jednak w istocie nie przesądził, gdyż stwierdził, że organy obu instancji obiekt powstały wcześniej uznały za budynek letniskowy parterowy z poddaszem użytkowym, a obiekt powstały później za pomieszczenie gospodarczo-rekreacyjne, nie wyjaśniając jednak przyczyn dla takiej a nie innej kwalifikacji tych obiektów. Takie ujęcie sprawia, że gdyby organy należycie wyjaśniły przyczyny przyjętej kwalifikacji obiektów, a więc również co do tego, czy jest to jeden obiekt, oceny WSA w tym zakresie nie można uznać za kategoryczną i przesądzającą, że są to dwa odrębne obiekty. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ nie przesądził, jaka powinna być kwalifikacja obiektu (obiektów) będącego (będących) przedmiotem postępowania. Przeciwnie, uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji WSA stwierdził, że oba te postanowienia wydane zostały przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co uniemożliwia właściwe zakwalifikowanie przedmiotu prowadzonego postępowania. Zauważyć ponadto wypada, że Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB przedstawiając w motywach zaskarżonego wyroku cały szereg argumentów wskazujących na niewystarczające wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, których to argumentów wnoszący skargę kasacyjną organ nie podważał i z nimi nie polemizował. W tym stanie rzeczy, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.