II OSK 454/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 571/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 17 maja 2022 r. nr SKO.73.546.2021 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 571/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi M. W. (dalej: skarżący, inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: Kolegium, skarżący kasacyjnie, SKO) z 17 maja 2022 r. nr SKO.73.546.2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt II.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 9 listopada 2015 r. skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani, w tym budynku obsługi przystani i pomostu rekreacyjnego w kształcie litery "I" na jeziorze [...], na działkach nr [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]. Wójt Gminy [...], ponownie rozpoznając sprawę (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) decyzją z 26 listopada 2021 r. nr 373/21 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu stwierdził, że wprowadzenie kolejnej, wnioskowanej zmiany nie wpłynie na zmianę rozstrzygnięcia decyzji oraz rozstrzygnięć organów uzgadniających, gdyż zmianie nie ulega przedmiot wniosku, a teren inwestycji nieznacznie się powiększa. Wyjaśniono, że w dalszym ciągu inwestycja będzie kolidowała z § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. U. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2016 r. poz. 4171; dalej: uchwała), w myśl którego na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Ponadto wskazano, że wymagany do rodzaju inwestycji zjazd publiczny, będzie stanowił zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, z uwagi na jego lokalizację w obszarze oddziaływania skrzyżowania, zgodnie ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie (dalej: GDDKiA). Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że postanowieniem z 4 października 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: RDOŚ) odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie RDOŚ projekt decyzji dopuszcza planowaną inwestycję w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora [...] – naruszając § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Następnie Kolegium podniosło, że postanowieniem z 24 września 2021 r. GDDKiA odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, negatywne stanowisko organu współdziałającego jest przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i to, że postanowienia organów uzgadniających zyskały walor ostateczności, organ pierwszej instancji nie mógł ustalić warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. WSA w Olsztynie, we wskazanym na wstępie wyroku z 24 listopada 2022 r. stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem sądu wojewódzkiego, powodem uwzględnienia skargi było niedostrzeżenie przez Kolegium okoliczności, że skarżący pismem z 2 listopada 2021 r. wniósł o zmianę projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez wyznaczenie linii rozgraniczającej teren inwestycji od strony działki nr [...] z 4 na 2 metry. Tym samym, zmiana wniosku w powyższym zakresie nie mogła pozostać bez wpływu na dalszy tok postępowania. Wskazano, że granica terenu objęta wnioskiem, jak również jej decyzyjny odpowiednik w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji, są relewantnymi okolicznościami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w okolicznościach przedmiotowej sprawy nabierają istotnego znaczenia, jako, że mogą – co do zasady – znosić statuowany przez § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zwłaszcza w kontekście wyjątków, o których mowa w/w uchwale. W ocenie sądu pierwszej instancji zmiana istotnego elementu wniosku i decyzji o warunkach zabudowy wymagała, co do zasady, powtórzenia procedury uzgodnieniowej, o której mowa w art. 53 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.), w niniejszym przypadku z organami, o których mowa w pkt 8 i 9 w/w artykułu. Wskazano, że zaniechanie w powyższym zakresie, będące najprawdopodobniej skutkiem błędnej wykładni art. 52 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p., stanowi samoistną przesłankę uwzględnienia skargi. Następnie podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera załączników. Dalej, że niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy administracji są bezwzględnie związane wnioskiem inwestora i każda modyfikacja wniosku ma wpływ na wynik postępowania i powoduje konieczność powtórzenia procedury uzgodnieniowej, ewentualnie zasięgnięcia stanowiska organu współdziałającego; 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie są związane negatywnymi uzgodnieniami organów współdziałających; 3) naruszenie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez uznanie, że decyzja w niniejszej sprawie była decyzją niekompletną; 4) naruszenie art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) - poprzez uznanie, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) polegające na uwzględnieniu skargi, podczas gdy winna ona zostać oddalona jako bezzasadna oraz wydanie wyroku bez rozważenia, czy stwierdzone przez sąd naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz zwrot kosztów sądowych i innych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z 16 stycznia 2023 r. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, bowiem bezzasadnie sąd wojewódzki z przyczyn wskazanych w skardze kasacyjnej uchylił decyzję SKO. Kluczowym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji były wydane przez RDOŚ oraz GDDKiA postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji, wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p. Obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio warunków zabudowy) z właściwymi organami, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest tutaj zarówno ochrona przyrody, jak i zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi. Należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie główne jest związany postanowieniem odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 3087/20, z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2328/14). Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, powoduje, że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne oraz przez sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności decyzji wydanej przez organ główny. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je (por. np. wyrok NSA z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12 oraz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1493/19, z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 199/19). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i nie zmienia tego kolejna modyfikacja wniosku przez inwestora. Sąd wojewódzki bowiem uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że inwestor pismem z 2 listopada 2021 r. po raz kolejny zmodyfikował wniosek i wniósł o wyznaczenie linii rozgraniczającej teren inwestycji od strony działki nr [...] w odległości 2 m od tej granicy. Powyższa modyfikacja powinna podlegać ocenie organów uzgadniających poprzez zwrócenie się przez orzekające organy z wnioskiem o ponowne uzgodnienie zmodyfikowanego projektu decyzji. Stanowisko powyższe jest błędne w świetle ostatecznych i prawomocnych rozstrzygnięć organów uzgadniających oraz treści modyfikacji wniosku. Modyfikacja ta w żaden sposób nie wpływa na kształt projektu decyzji w zakresie relewantnym dla przedmiotu uzgodnień. Jeżeli możliwa jest ocena tego zagadnienia przez organ prowadzący postępowanie główne, oznacza to brak obowiązku stosowania art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Natomiast takiej oceny dokonał Wójt w decyzji z 26 listopada 2021 r. wyjaśniając, że wprowadzenie zmiany nie wpłynie na zmianę rozstrzygnięcia. W dalszym bowiem ciągu teren inwestycji niewiele się zwiększa i nadal będzie ona kolidowała z zakazami wynikającymi z uchwały. Dalej – zjazd z działki nie będzie możliwy, gdyż nadal teren inwestycyjny znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania zgodnie ze stanowiskiem GDDKiA. SKO co prawda nie powtórzyło tej oceny, ale utrzymując w mocy w/w decyzję zaakceptowało, że wprowadzona modyfikacja nie ma żadnego znaczenia dla organów uzgadniających. Jednocześnie nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie są związane negatywnymi uzgodnieniami organów współdziałających. Sąd wojewódzki nie wyraził takiej interpretacji w/w przepisów. Jedynie zakwestionował art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem, jak słusznie ocenił Wójt, przedmiotowa zmiana wniosku nie wpływa na usytuowanie terenu inwestycji w stosunku do linii jeziora i tym samym zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii jeziora jest nadal aktualny. To samo dotyczy skomunikowania działki z drogą publiczną i brak zmiany, jeżeli chodzi o usytuowanie terenu inwestycji do pasa drogowego. Tym samym wniosek inwestora z 2 listopada 2021 r. nie ma żadnego znaczenia dla projektu decyzji w zakresie kompetencji organów uzgadniających. Jednocześnie nie oznacza to, że organ prowadzący postępowanie główne dokonując samodzielnej oceny zmiany wniosku, wchodzi w kompetencje organów uzgadniających. Organ ten bowiem realizuje wymagania wynikające z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i dokonuje wnioskowania o uzgodnienie wówczas, gdy występują przesłanki merytoryczne. Tutaj taka sytuacja nie wystąpiła, co błędnie przyjął WSA w Olsztynie. Jako uzasadniony należało ocenić zarzut naruszenia art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że decyzja w niniejszej sprawie była decyzją niekompletną, gdyż nie zawierała wymaganych przez przepisy załączniki. Przede wszystkim art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wymaga, aby decyzja o warunkach zawierała linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie. Decyzja o warunkach zabudowy stosownie do treści § 9 rozporządzenia zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a drugi w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia. Analiza znajdującej się w aktach decyzji prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona tych załączników. Aby rozstrzygnąć, czy w wypadku decyzji odmownej jako jej element niezbędny zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. należy dołączyć mapę z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – konieczna jest odpowiedź jaki jest cel tego unormowania. Otóż w wypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynym precyzyjnym wykreśleniem takich granic jest naniesienie ich na mapę. Ten element decyzji będzie determinował teren inwestycji. Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest bowiem wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów (vide wyrok NSA z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20). Załącznik ten zatem kształtuje prawa i obowiązki inwestora w sytuacji nadania mu uprawnienia do realizacji inwestycji. Natomiast w tym wypadku bez znaczenia pozostaje teren inwestycji, skoro nie uzyskała ona zgody administracyjnej. Tym samym brak tego załącznika nie stanowi naruszenia prawa. To samo dotyczy wyników analizy. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, czyli część tekstowa i graficzna wyników analizy, nie mają charakteru normatywnego w tym znaczeniu, że nie rozstrzygają o parametrach urbanistycznych oraz architektonicznych inwestycji (vide wyrok NSA z 21 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2618/22). Jednocześnie jednak, gdy organ wydaje decyzję odmowną, parametry te nie mają jakiegokolwiek znaczenia, bowiem nigdy nie zostaną zrealizowane w procesie budowy. W konsekwencji zarzut dotyczący art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. okazał się również zasadny. Błędnie WSA w Olsztynie uznał, że zaskarżona decyzja jest niekompletna. Uznając zatem zasadność prawie wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (360 zł) wynikające z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).