II OSK 481/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1741/22 w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1741/22 w wyniku rozpoznania skargi I.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 28 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia 25 marca 2022 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...] GINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I.M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 25 marca 2022 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 29 września 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I.M. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z przyłączami elektroenergetycznym poza licznikowym, wodociągowym, kanalizacyjnym i gazowym na działce nr ew. [...], arkusz [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Analiza akt sprawy wykazała, że projekt budowlany zakłada realizację przyłącza wodociągowego do projektowanego jednorodzinnego budynku mieszkalnego również na działkach o nr ew. [...] i [...] (droga - ul. [...]) w miejscowości [...]. W analizowanym przypadku, inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...], obręb arkusz [...], położoną w [...]) na cele budowlane. Powyższe oznacza, że decyzja Starosty [...] z dnia 29 września 2020 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na działkach nr ew. [...] i [...] w [...], została wydana z naruszeniem przepisu oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., ponieważ część inwestycji (przyłącze wodociągowe) jest zaprojektowana na działkach nr ew. [...] i [...], co do których inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej wskazano, że działka inwestycyjna nr [...] w [...], na której realizowany jest sporny jednorodzinny budynek mieszkalny w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z 11 marca 2004 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...] ([...]), zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 28 kwietnia 2017 r., Nr [...] ([...]). Powyższa działka inwestycyjna położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem MNn - podstawowe przeznaczenie terenów pod zabudowę jednorodzinną. Sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu. Nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych przepisów ww. planu. GINB wyjaśnił także, że z przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t. wynika, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W omawianej sprawie w postanowieniach uchwały Rady Miejskiej w [...] z 11 marca 2004 r. brak jest ustaleń dopuszczających budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Sporna inwestycja nie spełnia więc warunku wynikającego z § 12 ust. 2 r.w.t. Jednocześnie analiza dokumentacji projektowej wykazała, że okap dachu o szerokości 0,9 m znajduje się w odległości 0,6 m od granicy działki o nr ew. [...]. Sporna inwestycja nie spełnia więc warunku wynikającego z § 12 ust. 6 pkt 1 oraz ust. 7 r.w.t. W ocenie organu decyzja Starosty rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 r.w.t. Skargę na decyzje GINB wniosła I.M. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do przedstawionych dowodów; 3) art. 16 k.p.a. poprzez naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej; 4) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw; 5) § 18 ust. 3 pkt 1 lit. f m.p.z.p. poprzez uznanie, że brak jest możliwości zlokalizowania budynku mieszkalnego w odległości 1,50 m od granicy; 6) art. 35 ust. 1 pkt p.b. w związku z § 12 ust. 2 r.w.t., poprzez uznanie, że inwestycja nie spełnia warunków wynikających z tego przepisu i w konsekwencji stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa; 7) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 r.w.t., poprzez uznanie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zasadne są zarzuty skargi naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, brak oceny całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności dokumentów, na które powołuje się inwestor oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniach decyzji do powołanych przez stronę skarżącą dowodów i argumentów prawnych. Organy obu instancji uznały, że decyzja Starosty [...] z dnia 29 września 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 r.w.t. Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do pierwszego ze wskazanych przez organy orzekające w tej sprawie naruszeń, tj. naruszenia § 12 ust. 2 r.w.t. poprzez usytuowanie budynku ścianą bez okien i drzwi w zbliżeniu na odległość 1,5 m do granicy z działką sąsiednią nr [...], strona skarżąca wskazała na wątpliwości interpretacyjne co do zapisów planu miejscowego. Działka nr [...] znajduje się w miejscowości [...], na terenie MNn przeznaczonym w planie pod zabudowę jednorodzinną (§ 18 ust. 3 pkt 1). Z powołanego przez skarżącą przepisu § 18 ust. 3 pkt 1 lit. f planu wynika, że "dopuszcza się realizację wolnostojącej i bliźniaczej na granicach działek zabudowy gospodarczej - wysokość budynków I kondygnacja". Organy nie odniosły się w ogóle do treści tego przepisu, nie przytoczyły jego treści oraz nie dokonały jego interpretacji. Wyjaśnienia wymaga treść tego przepisu i czy przepis ten miał zastosowanie w tej sprawie. W tym zakresie organ I instancji może zwrócić się do Burmistrza Gminy [...] o wskazanie przyjmowanej przez Gminę interpretacji tego zapisu planu, gdyż jego treść jest niejasna. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji nie odniosły się również do treści znajdujących się w aktach sprawy i przywoływanych przez stronę skarżącą pism Starosty [...] z dnia 3 listopada 2021 r., z dnia 17 listopada 2021 r. i z dnia 1 grudnia 2021 r. kierowanych do inicjatorki tego postępowania B.P., w których organ ten wyjaśnił przyjętą przy wydaniu decyzji z dnia 29 września 2020 r. interpretację postanowień prawa miejscowego oraz powołał się na znajdujące się również w aktach tej sprawy stanowisko Burmistrza [...] z dnia 25 maja 2021 r. dotyczące zgodności z planem budowy budynku na sąsiedniej działce nr [...] w odległości 1,5 m od granicy. Skarżąca podniosła ponadto w skardze, że na sąsiednich działkach nr [...] i [...], zabudowa taka jest przez organ architektoniczno-budowlany akceptowana. W związku z powyższym Sąd I instancji stanął na stanowisku, że konieczne jest rozpoznanie tej sprawy od początku przez organ I instancji, który powinien odnieść się w sposób wyczerpujący do argumentacji strony skarżącej, dokonać interpretacji postanowień planu w kontekście możliwości posadowienia budynku w granicy działki na terenie MNn, organ może ewentualnie zwrócić się do Burmistrza [...] o wskazanie interpretacji zapisów planu w tym zakresie przyjmowanej przez Gminę. Odnośnie kwestii zbliżenia okapu do granicy działki na odległość 0,6 m, organ powinien zająć stanowisko czy w sprawie zastosowanie mógł mieć art. 12 ust. 7 r.w.t. i czy ewentualne jego naruszenie przez inwestora ma charakter rażący. Skargę kasacyjną wniósł GINB zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę, że organy, "nie podjęły wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie odniosły się w uzasadnieniu decyzji do stanowiska skarżącej, pomijając zwłaszcza kwestię interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którą powoływał się wtoku postępowania organ architektoniczno- budowlany I instancji", co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna winna zostać oddalona, ponieważ w uzasadnieniu wskazanej decyzji wyczerpująco omówiono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 r.w.t. i prawidłowo dokonano ich oceny z punktu widzenia kryteriów rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z dnia 20 marca 2023 r. skarżąca wniosła o oddalenie wniesionej przez organ skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa procesowego pozbawiony były uzasadnionych podstaw. Zasadnie w sprawie Sąd Wojewódzki przyjął, że daleko niewystarczające było stwierdzenie organu, że plan miejscowy nie zawiera przepisów pozwalających na lokalizację budynków w odległości 1,5 m od granicy działki, co w ocenie organu świadczyło o rażącym naruszeniu § 12 ust. 2 r.w.t. zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Analiza uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje, że § 18 ust. 3 pkt 1f planu miejscowego nie został nawet powołany w treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zatem kwestia prawidłowej jego wykładni nie była w ogóle przedmiotem oceny organów. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organy uznały, że nie znajduje on w sprawie zatasowania pomimo, że strona wskazywała, na jego wykładnię dokonaną przez organ architektoniczno-budowlany na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o czym świadczą dołączone do akt dokumenty, w tym stanowisko organu. Należy zauważyć, że wprawdzie wskazany przepis planu miejscowego literalnie odnosi się do zabudowy gospodarczej, to jednak plan nie zawiera definicji tego typu zabudowy. Należy przy tym pamiętać, że sprawa toczy się w trybie nieważnościowym, zatem tylko rażące naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, a jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono do odstąpienia od zasady ogólnej postępowania stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde więc naruszenie prawa może być uznane za rażące. Dochodzi do niego, gdy dotychczasowa decyzja jest w sposób oczywisty, ewidentny sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa. Nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2728/16, LEX nr 2629171). Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa również w sytuacji, gdy w przedmiocie oceny możliwości stosowania wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsce kontrowersje, spory i wątpliwości interpretacyjne (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3120/15, LEX nr 2434894). Brak dostatecznej analizy w tym zakresie stawiło o zasadności przyjętego przez Sąd Wojewódzki stanowiska o przedwczesnej decyzji organu, a w konsekwencji naruszeniu wskazany przepisów postępowania. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej w tym zakresie, należy zauważyć, że uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Warunki te w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione. Próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w odpowiedzi na skargę, a następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może także dokonywać brakujących ustaleń faktycznych. Oznacza to, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, co ma miejsce właśnie na gruncie rozpatrywanej sprawy, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może także dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 450/06 - LEX nr 266365, a także T. Woś, Komentarz do art. 54 p.p.s.a., (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016). Także skarga kasacyjna nie może uzupełniać ani zastępować uzasadnienia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 230/17 oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1112/12). Zamieszczenie dopiero w skardze kasacyjnej rozwiązań i ocen, które winny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, pozbawia stronę możliwości ustosunkowania się do nich w toku postępowania. Organ nie może na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, w tym przypadku skargi kasacyjnej, uzupełniać wydanej decyzji, a taki właśnie charakter mają wywody organu przedstawione we wniesionym środku zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie oddalił wniosek skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 179 p.p.s.a., zatem nie było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.