II OSK 548/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 503/22 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 11 maja 2022 r. nr ZOA-II.7721.17.2020 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dalej "WSA w Lublinie, Sąd I instancji", wyrokiem z 25 października 2022 r., sygn. II SA/Lu 503/22 oddalił skargę E. K., dalej "skarżący" na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, dalej "WINB" z 11 maja 2022 r., nr ZOA-II.7721.17.2020 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Sprawa była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz sądami administracyjnymi. Wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. WSA w Lublinie (sygn. II SA/Lu 175/21) uchylił decyzję WINB z 16 grudnia 2020 r., znak: ZOA-II.7721.17.2020 oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB" z 2 października 2020 r., znak: NB.5160/3/5/20.III w przedmiocie nakazania zamurowania otworów okiennych. Zaskarżoną obecnie decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 9 lutego 2022 r., nr NB.5160/3/5/20.III nakładającą na skarżącego obowiązek wykonania robót budowlanych przy przedmiotowym budynku polegających na demontażu stolarki okiennej od strony wschodniej i zachodniej, zamurowaniu dwóch otworów okiennych w ścianie wschodniej (od strony działki nr [...]), zamurowaniu czterech otworów okiennych w ścianie zachodniej (od strony działki nr [...]), z dopuszczeniem wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o odporności ogniowej E30, doprowadzeniu ściany zewnętrznej wschodniej i zachodniej do klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 poprzez wymianę ocieplenia ze styropianu na ocieplenie niepalne oraz zastosowaniu niepalnej podbitki wystającego okapu dachu po stronie wschodniej i zachodniej w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z 25 października 2022 r. wniósł skarżący, dalej także "skarżący kasacyjnie" zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2022, poz. 2000), dalej "k.p.a." przejawiające się w uznaniu, że kwestia ustalenia przebiegu spornej granicy w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym nie ma znaczenia dla działań organów budowlanych i dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy zalecenia naprawcze decyzji w zakresie ściany wschodniej budynku niewątpliwie są determinowane mniejszą niż rozporządzeniowa odległością budynku od granicy, a zatem istnieje bezpośrednie przełożenie rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sąd I instancji jest związany z zapatrywaniami prawnymi wyrażonymi w wyroku WSA w Lublinie z 15 czerwca 2021 r. (I SA/Lu 175/21) w zakresie w jakim stwierdzono, że organy budowlane są upoważnione do weryfikacji przebiegu granicy na potrzeby postępowania naprawczego, w sytuacji gdy z operatu technicznego opracowanego przez biegłego geodetę i złożonego w toku aktualnego postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że dokumentacja geodezyjna dotycząca przebiegu spornej granicy jest wewnętrznie sprzeczna i nie pozwala na określenie jej położenia na gruncie - a dokument ten nie był znany sądowi poprzednio wyrokującemu, a więc sąd w niniejszej sprawie nie jest objęty w tym zakresie związaniem wynikającym z art. 153 p.p.s.a.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji pomimo zaniechania zwrócenia się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w [...] celem udostępnienia posiadanych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym zdjęć lotniczych spornej granicy w sytuacji gdy na ich podstawie możliwe byłoby ustalenie stanu spokojnego posiadania, jak również potwierdzenia faktu zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu - o co skarżący wnioskował; d) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego skutkującą błędnym ustaleniem, że: - skarżący w ramach prowadzonych prac wykonał nowe otwory okienne w ścianie wschodniej budynku, w sytuacji gdy z fotografii przedstawiającej budynek przed rozpoczęciem wykonania prac wynika, że były dwa otwory okienne, a nie jeden jak ustalił sąd, natomiast ten drugi w głębi budynku był zabity deskami z uwagi na wybite szyby; - nie można ustalić ostatniego spokojnego stanu posiadania bowiem skarżący jest właścicielem działki stosunkowo od niedawna, w sytuacji gdy przebieg urządzeń granicznych jaki istniał do 2019 r. został udokumentowany licznymi fotografiami przedstawiającymi fakt, że między ogrodzeniem od strony wschodniej, a budynkiem skarżącego istniała jedyna droga dojazdowa do zabudowań gospodarczych, ponadto fakt istnienia drogi przez wiele lat pośrednio potwierdza siedliskowy charakter nieruchomości skarżącego i fakt, że bez tej drogi nie można jej użytkować zgodnie z przeznaczeniem, ponieważ kształt i szerokość działki nie pozwalają na utworzenie innej drogi wjazdowej; - budynek skarżącego jest zlokalizowany zbyt blisko granicy działki od strony wschodniej i zachodniej, podczas gdy usytuowanie budynku na nieruchomości nie było przedmiotem wstrzymanych prac budowlanych, a zatem to nie w wyniku prac skarżącego budynek zmienił położenie wobec ogrodzenia od strony wschodniej, lecz to przesunięcie ogrodzenia przez D. M. wykreowało stan rzekomej bezprawności usytuowania otworów okiennych w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy nieruchomości; - konieczna jest wymiana materiału izolacyjnego na ścianie wschodniej i zachodniej budynku pomimo, tego, że w treści uzupełniającej ekspertyzy budowlanej załączonej do akt postępowania stwierdzono brak konieczności zmiany sposobu ocieplenia budynku z uwagi na wystarczający stopień ognioodporności dotychczasowego ocieplenia; e) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zbadanie przez sąd I instancji zarzutu zaniechania zwrócenia się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w [...] celem udostępnienia posiadanych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym zdjęć lotniczych spornej granicy, gdy na ich podstawie możliwe byłoby ustalenie stanu spokojnego posiadania na gruncie - czego brak wykazania zarzucono skarżącemu w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia; f) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przekonującego uzasadnienia sądu I instancji dotyczącego motywów nieuwzględnienia treści ekspertyzy uzupełniającej w zakresie braku konieczności zmiany materiału izolacyjnego ścian zewnętrznych, co argumentowano tym, że: "autorka opracowania nie wyjaśniła powodów dla których została ona tak diametralnie zmieniona", w sytuacji gdy wytłumaczenie to nie pozwala na weryfikację prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, ponieważ nie jest argumentem natury prawnej. Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania; zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że jako najdalej idący zarzut podniesione zostało przez skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. I OSK 196/21, LEX nr 3432300 i orzeczenia tam wskazane). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga bowiem szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, zawiera wszystkie wymagane elementy, stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy, a stanowisko sądu wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Jednocześnie wyraźnie wskazać trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2816/18, LEX nr 3243749). Także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 22 października 2024 r., sygn. III FSK 1439/22, LEX nr 3815669). Zgodnie z treścią tego przepisu sąd administracyjny wyrokuje na podstawie akt sprawy, a jego kognicja stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. obejmuje kontrolę legalności administracji publicznej, w tym wydawanych w postępowaniu podatkowym decyzji ostatecznych. Podkreślić także trzeba, że sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, a możliwości przeprowadzania dowodów ograniczone są do wyjątkowych przypadków. Naruszenie tej normy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., sygn. II OSK 491/20). Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. W ramach tego zarzutu nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. I OSK 450/15, LEX nr 1783381). Skarżący kasacyjnie mógłby kwestionować nieprawidłową ocenę materiału dowodowego poprzez zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a., które to zarzuty nie zostały jednak w skardze kasacyjnej podniesione. Dalej za chybiony uznać także trzeba zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (lub podjęcia innych czynności) w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 2093/22, LEX nr 3688843). Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że kwestia ustalenia granic nie należy do zadań organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), lecz jest odrębnym postępowaniem prowadzonym w trybie art. 29 i następne ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.). Zagadnienia związane z rozgraniczeniem i sprawy dotyczące przekroczenia granic przy wykonywaniu robót budowlanych i realizacji obiektów budowlanych, podlegają bowiem rozstrzygnięciu w toku postępowania rozgraniczeniowego, a w dalszej kolejności przez sądy powszechne. Natomiast organy nadzoru budowlanego, nie mając kompetencji do rozstrzygania sporów co do własności, czy co do przebiegu granic między działkami, muszą opierać się na aktualnym stanie, jaki udało im się ustalić (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1115/20, LEX nr 3572849). W poprzednim wyroku WSA w Lublinie (sygn. II SA/Lu 175/21) Sąd wskazał, że "sam fakt prowadzenia przed sądem powszechnym postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. O zależności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Takiego charakteru nie ma wszczęcie przed sądem powszechnym postępowania rozgraniczeniowego albowiem żaden z przepisów prawa budowlanego nie uzależniania wydania rozstrzygnięcia w trybie postępowania nadzorczego od uprzedniego rozgraniczenia nieruchomości". Stosownie zaś do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wynika, że postępowanie toczyło się przed Sadem Rejonowym w [...]. Postanowieniem z 10 sierpnia 2020 r., sygn. I C [...] sąd odrzucił pozew o wydanie nieruchomości z uwagi na konieczność uprzedniego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w trybie administracyjnym. Następnie Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z 13 lipca 2021 r., sygn. II Cz [...] oddalił zażalenie skarżącego na to postanowienie. W dniu 23 lipca 2021 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o rozgraniczenie nieruchomości. Decyzją z 24 sierpnia 2022 r. Wójt umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał Sądowi powszechnemu sprawę o rozgraniczenie (decyzja w aktach sądowych sprawy k. - 57). Tym samym także nie zasługuje na uwagę zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Przedstawiona ocena prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, a sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.