II OSK 566/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 336/22 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 2 marca 2022 r. nr SKO-4213/342-343/21, SKO-4213/337,338,339/21 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 336/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi T. G. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej: Kolegium, SKO) z 2 marca 2022 r. nr SKO-4213/342-343/21, SKO-4213/337,338,339/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 18 lutego 2019 r. M. P. (dalej: inwestor) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego z częścią usługową, na terenie położonym w O. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr ew. [...] i [...], obręb [...]. Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) decyzją z 14 października 2021 r. nr 6730.155.2021, ponownie rozpoznając sprawę, po korekcie wniosku przez inwestora - ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte przez M. K. i T. K. jako wniesione przez osoby nie będące stroną postępowania (pkt 1.); natomiast po rozpoznaniu odwołania H. G., T. G., D. K. i M. K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji (pkt 2.). Kolegium stwierdziło m.in., że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany w promieniu 90 metrów od terenu inwestycji, co jest trzykrotnością frontu działek inwestycyjnych wynoszącego 30 m. Obszar analizy został nieco poszerzony, co pozwoliło uwzględnić układ ulic i kształt nieruchomości. W szczególności wskazano, że ustalona intensywność zabudowy odpowiada wartości średniej, co jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Gdy chodzi o szerokość elewacji frontowej, to organ ustalił, że średnia wartość na obszarze analizowanym wynosi 10,50 m z tolerancją 20%, co daje wartość od 8,4 do 12,6 m. Jednak z analizy wynika, że można zastosować odstępstwo w trybie § 6 ust. 2 rozporządzenia z uwagi na rozpiętości parametru szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym od 3 do 25 m. Wartość rozważanego parametru ustalono na poziomie 18 m, co znajduje umocowanie w analizie urbanistycznej. Jest to także wartość odpowiadająca szerokości niektórych budynków w otoczeniu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia zważając na fakt, że budynki na działkach sąsiednich charakteryzują się w tym kontekście wysokością 3,5, 6,5, 7,5, 10,5, 3,5 i 3,0 m. Na całym obszarze analizowanym rozpiętość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej waha się od 2,0 do 17,0 m. Zdaniem organu możliwe było ustalenie więc rozważanego parametru na poziomie 7,5 m. Znalazło to odzwierciedlenie w przygotowanej analizie. Odnosząc się do kwestii dysharmonii pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a projektowaną zabudową wielorodzinną, Kolegium zwróciło uwagę, że w ustawie nie wyodrębnia się funkcji zabudowy mieszkaniowej z podziałem na jednorodzinną i wielorodzinną. Zatem nawet jeżeli projektowana zabudowa wielorodzinna nie jest tożsama z zabudową jednorodzinną w jej otoczeniu, to w zakresie kontynuacji funkcji nie godzi w zastany stan rzeczy. WSA w Poznaniu we wskazanym na wstępie wyroku z 24 sierpnia 2022 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu przypomniano, że sprawa z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem kontroli legalności ze strony WSA w Poznaniu w wyroku z 27 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 834/20. W/w wyroku zaaprobowano pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 72/13, że decyzję o warunkach zabudowy należy postrzegać jako ogólną i wstępną oraz dopuszczono między innymi określenie warunków zabudowy w formule tak zwanych widełek, czyli wartości "od – do". W ocenie sądu wojewódzkiego w wynikach analizy wyjaśniono, że zakres szerokości elewacji frontowej od 6,5 do 18 m wyznaczono w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia nawiązując do maksymalnych i minimalnych szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym. Przedstawiono także powody, dla których wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto na poziomie od 3,5 od 7,5 m, co wynikało z odniesienia tego parametru do wysokości budynków bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną. W ocenie sądu pierwszej instancji wbrew zarzutom skarżącego omawiane kwestie dokładnie przenalizowało Kolegium, które wskazało na rozpiętość (8,4 do 12,6 m) wynikającą z marginesu tolerancji w stosunku do średniej (10,50 m) szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Jednocześnie wskazano, że organ odwoławczy dostrzegł, że szerokość elewacji frontowych kształtuje się pomiędzy 3,0 do 25 m. W konsekwencji, opierając się na wnioskach analizy urbanistycznej, doszedł do przekonania, że zastosowanie "widełek" od 6,5 m do 18 m jawi się jako dopuszczalne i usprawiedliwione. Wskazano, że Kolegium przywołało konkretne działki, z ich numeracją, na których znajdują się budynki odpowiadające wartościom przyjętym dla widełek (5,0, 6,5 m; 18 i 18 m). Dalej, wiele uwagi poświęciło kwestii ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy. Zwróciło uwagę, że na działkach sąsiadujących z działką inwestycyjną znajdują się dwa budynki o wysokości elewacji na poziomie 3,5 m oraz 7,5 m. Zdaniem organu możliwe było wyznaczenie "widełek" w granicach od 3,5 m do 7,5 m. Zatem postąpiło na zasadzie odstępstwa z § 7 ust. 4 rozporządzenia, jednakże było to odstępstwo znajdujące poparcie w analizie urbanistycznej. Następnie w kwestii zarzutu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określonej jako odstępstwo, którego zastosowanie nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sąd wojewódzki uznał za nietrafny. W ocenie WSA w Poznaniu organ pierwszej instancji wyjaśnił powody, dla których ustalił określoną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej we wskazanych widełkach. Wynikało to z nawiązania do odpowiadających parametrów budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną. Podsumowując sąd pierwszej instancji stwierdził, że po pierwsze określenie parametrów dla nowej zabudowy można było określić "widełkowo", zwłaszcza, że dopuścił to sąd w poprzednio wydanym i wiążącym w zakresie oceny prawnej wyroku w sprawie IV SA/Po 834/20. Po drugie, organy obu instancji uzasadniły powody przyjęcia określonych kryteriów. Gdy chodzi o określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa, to przyjęty parametr także został przekonująco uzasadniony. W odniesieniu do braku uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.)), co wyraża się w dopuszczeniu zabudowy wielorodzinnej z usługami w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej wskazano, że ocena prawna zawarta w wyroku IV SA/Po 834/20, nakazuje uznać, że projektowana zabudowa, choć nieidentyczna z zabudową zastaną, bo wielorodzinną, kontynuuje dotychczasową zabudowę w zakresie funkcji i musi być dopuszczona. Na zakończenie sąd wojewódzki nie znalazł, ponad zarzuty i wnioski skargi, także innych naruszeń, które mogłyby stać się podstawą uwzględnienia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) obrazę art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 2 pkt a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także w zw. z § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, polegającą na utrzymaniu w mocy jako prawidłowych decyzji Prezydenta, a następnie utrzymanej zaskarżanym wyrokiem i wskazanej w petitum skargi decyzji Kolegium, pomimo braku precyzyjnego i konkretnego określenia tamże parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego poprzez utrzymanie wskazania jako poprawnego jedynie w wielkościach minimalnej i maksymalnej, w konsekwencji czego przedmiotowy wyrok utrzymał w mocy decyzje niekompletne i niespełniające wymagań określonych przez przepisy prawa - wobec czego wyrok ten powinien zostać uchylony w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia WSA w Poznaniu; 2) obrazę art. 138 § 1 pkt 1 i § 1 k.p.a w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez uznanie przez sąd za poprawne zawarcie w decyzji organu pierwszej instancji określenia wysokości górnej krawędzi elewacji projektowanego wielorodzinnego budynku mieszkalnego z odstąpieniem od zasady, aby nastąpiło ono jako przedłużenie tych wysokości odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie brak było ku temu podstaw, przy czym organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający przyczyny, która w analizowanym przypadku uzasadniałaby takie odstąpienie; 3) obrazę art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wyraziło się w dopuszczeniu zabudowy wielorodzinnej z usługami w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, naruszając tym rażąco "zasadę dobrego sąsiedztwa". Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. w powiązaniu z przepisem prawa materialnego ustalającym zasadę dobrego sąsiedztwa obowiązującą w toku ustalania warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) to należy stwierdzić, że nie zostały one naruszone, gdyż prawidłowo SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ostatnia decyzja natomiast zawiera wszystkie wymagane art. 107 § 1-3 k.p.a. elementy. Połączenie tych zarzutów z normą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co miałoby wyrazić się w dopuszczeniu zabudowy wielorodzinnej z usługami w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej – nie zmienia powyższej oceny. Bezspornie w obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tym niemniej inwestycja planowana przez inwestora została już oceniona w tym zakresie w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie administracyjnej wyroku WSA w Poznaniu z 27 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 834/20. W wyroku tym WSA w Poznaniu przyjął, że projektowana zabudowa wielorodzinna stanowi także funkcję mieszkaniową i to zbieżną z funkcją ustaloną w obszarze analizowanym. Nie można bowiem mówić o braku kontynuacji funkcji mieszkaniowej tylko z tego powodu, że na terenie analizowanym znajduje się tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego). Sąd uzasadnił swoje stanowisko m.in. prawem właściciela do zagospodarowania swego terenu w taki sposób, aby nie został naruszony ład przestrzenny. Postawienie jako argumentu prawnego powyższego prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu jest konieczne z uwagi na związanie organów oraz sądów ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu tego wyroku (art. 153 p.p.s.a.), a także z uwagi na instytucję prawomocności materialnej (art. 170 p.p.s.a.). Określona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w odniesieniu tak do organu administracji publicznej, jak i do sądu administracyjnego oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie weryfikowana, a tym bardziej odmiennie rozważona. Skutkuje to tym, że rodzaj dopuszczalnej zabudowy został przesądzony w/w wyrokiem i jako taki nie mógł zostać zakwestionowany, zarówno przez organy, jak i sąd wojewódzki. Należy przyjąć, mając na uwadze systemową ochronę prawa do zabudowy nieruchomości (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c.), że podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymagania kontynuacji funkcji może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów znajdujących się w sąsiedztwie planowanej zabudowy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 383/22). W ślad za wyrokiem z 27 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 834/20 należy powtórzyć, że zabudowa wielorodzinna nie pozostaje w sprzeczności z zabudową jednorodzinną. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez uznanie przez sąd za poprawne zawarcie w decyzji organu pierwszej instancji określenia wysokości górnej krawędzi elewacji projektowanego wielorodzinnego budynku mieszkalnego z odstąpieniem od zasady, aby nastąpiło ono jako przedłużenie tych wysokości odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Decyzja organu pierwszej instancji w pkt 2 ppkt 4 ustala wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale min. 3,5 m, maks. 7,5 m. Jeśli chodzi o ten parametr to relewantnym przepisem jest § 7 ust. 1 rozporządzenia przewidujący jako zasadę przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kluczowe jest pojęcie "przedłużenia" oraz "działek sąsiednich". Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie natomiast, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (vide wyrok NSA z 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1660/17 oraz z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 1470/24). Takimi działkami są tutaj zabudowane działki znajdujące się po tej samej stronie drogi publicznej. Najbliższe działki zabudowane to nr [...] (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 3,50/6,50 m z lukarnami), nr [...] (7,50 m, 10,50 m z lukarnami), nr [...] (7,50 m, w głównej kalenicy 10,50 m), nr [...] (wysokość 6,50 m). Wysokości te zatem są zróżnicowane od najniższej 3,5 m, która to wysokość została uwzględniona w projektowanej zabudowie, poprzez najwyższą (nie biorąc pod uwagę 10, 5 m ) – 7,5 m. Zaskarżona decyzja zatem w istocie stosuje § 7 ust. 1 rozporządzenia, nawiązując do najbliższej zabudowy. Należy wszak podkreślić, że podstawowym modelem wyznaczania wysokości planowanej zabudowy jest nawiązanie do najbliższej terytorialnie zabudowy, dopiero potem sięgnięcie do średniej wysokości wszystkich budynków znajdujących się w analizie (tutaj średnia 5,80 m). Ostatecznie - ustalenie tego parametru w oparciu o indywidualną analizę urbanisty. Stanowi o tym § 7 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Odnośnie parametrów ustalonych w widełkach poprzez wskazanie najniższej i najwyższej wartości, jest to dopuszczalne. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest bowiem konieczne wyznaczanie bardzo ścisłych parametrów przyszłej zabudowy, ponieważ dla zachowania zastanego ładu przestrzennego zazwyczaj nie jest to niezbędne. Szczegółowe parametry inwestycji ustalane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę (vide wyroki NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2802/19, z 5 października 2023 r. sygn. akt II OSK 347/22 i z 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 810/21). Dokładne wyliczenia projektowe pozwolą dopiero ustalić w miarę precyzyjne wartości przewidzianej do realizacji zabudowy. Stanowisko powyższe jest w pełni akceptowane w orzecznictwie - wskazanie jedynie wartości progowych operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną, a nie wymiarów ścisłych jest dopuszczalne, a zarazem wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyroki NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 50/17, 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2806/16, 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1508/15, 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, z 17 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2316/18). Powyższe należy odnieść do zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia, bowiem tutaj także posłużono się wartościami minimalnymi i maksymalnymi szerokości elewacji frontowej, nie zaś konkretnym wyznaczeniem tego parametru. Metodyka zapisu rozstrzygnięcia w decyzji jest zatem prawidłowa i wynika ona z przepisów prawa materialnego. Faktem jest, że występuje duża różnica między wartościami progowymi tego parametru, ale została ona wyjaśniona w analizie. Organ zastosował nie średnią szerokość, wynikającą z obliczeń tego parametru wszystkich budynków w obszarze analizy (ta bowiem wynosi 10,50 m), lecz przyjęto szerokość w górnym przedziale w nawiązaniu do zabudowy usługowej oraz niektórych mieszkalnych. Szerokość ta maksymalnie wyniosła 25 m, zatem przyjęta graniczna wartość szerokości elewacji frontowej 18 m mieści się w granicach występującej w terenie zabudowy. Takie stanowisko zostało przyjęte w analizie, która to stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego - tak wyrok NSA z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1200/24. Przyjęty zatem w decyzji zakres wartości tego parametru mieści się w występującej w obszarze analizy zabudowie. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.