II OSK 57/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 355/22 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr WOP.7721.40.2022.MW w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 września 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 355/22, oddalił skargę A.K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 21 kwietnia 2022 r., nr WOP.7721.40.2022.MW, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach z 8 marca 2022 r., którą organ, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanych ław fundamentowych, ścian fundamentowych oraz stropu nad piwnicą, tj. stanu zerowego budynku o wymiarach zewnętrznych 8,95 m x 16,63 m usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], w gminie [...]. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych stwierdziły, że na działce nr [...] w miejscowości [...], w gminie [...], w miejscu dotychczas istniejącej stodoły inwestor samowolnie zrealizował inwestycję, w ramach której wykonał ścianę murowaną, nową piwnicę poniżej poziomu gruntu i strop na poziomie gruntu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i zainicjowały procedurę legalizacji wstrzymując budowę obiektu prowadzoną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nakładając obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy, organ zobligowany był wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej A.K., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie rozbiórki całości wzmocnionej konstrukcji stodoły, podczas gdy na przedmiotowej działce istniały pozostałości obiektu, które to nie mogły podlegać rozbiórce. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie: a) w związku z art. 7, art. 8. art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej k.p.a., polegające na uznaniu, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, to jest faktu, że na działce nr [...] istniały naniesienia będące pozostałościami po rozbiórce, stąd w sposób nieuprawniony orzeczono o rozbiórce wszystkich elementów budowlanych; b) w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięcia dowodów z oględzin i zdjęć wskazujących, że na działce prócz elementów budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę istniały elementy ze starej stodoły, które rozbiórce nie mogły podlegać; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnych odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego polegających na błędnym przyjęciu, że wszystkie elementy budowlane znajdujące się na działce nr [...] podlegały rozbiórce, podczas gdy mogło się to jedynie odnieść do elementów nowo wykonanych, do których wykonania koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie z uwagi na brak zgody strony na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z 10 kwietnia 2024 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wskazał, że zrealizowany przez niego obiekt może pełnić funkcję ochronną. Do pisma procesowego z 29 kwietnia 2025 r. skarżący kasacyjnie dołączył m.in. kserokopię porozumienia zawartego z Gminą [...] o uznaniu obiektu objętego niniejszym postępowaniem za miejsce ukrycia w celu ochrony ludności przed zagrożeniami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia prawa materialnego okazały się w całości niezasadne, a tym samym próba podważenia prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych i ich oceny w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie okazała się w całości nieskuteczna. Kompletność poczynionych ustaleń faktycznych oraz wszechstronność ich oceny spełnia standardy proceduralne wynikające z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., co oznacza, że zarzuty naruszenia tych przepisów nie mogły okazać się zasadne. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nastąpiła w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, na podstawie przeprowadzonej kontroli nieruchomości, oceny wykonanych robót budowlanych, oświadczeń inwestora oraz wykonanej na miejscu dokumentacji zdjęciowej. Na podstawie przeprowadzonych oględzin, w których uczestniczył aktywnie skarżący kasacyjnie oraz w świetle jego własnych wyjaśnień stwierdzono, że inwestor w miejscu stodoły dotychczas istniejącej na nieruchomości, bez wymaganego pozwolenia na budowę, rozpoczął budowę budynku o wymiarach fundamentu 8,95 x 16,63 m, z podpiwniczeniem w części zachodniej o wymiarach 8,95 x 9,35 m. Obiekt wykonano w technologii tradycyjnej - ławy fundamentowe betonowe, ściany fundamentowe murowane z bloczków betonowych, strop nad piwnicą monolityczny żelbetowy. Wykonane w takim kształcie prace organ określił jako "stan zerowy budynku". Tak wyznaczony zakres zrealizowanych robót jest zbieżny z opisem przedstawionym przez samego skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w którym wskazał on, że wykonał wzmocnienie fundamentów stodoły przez "wykonanie nowego fundamentu" oraz "pogłębioną piwnicę" z betonowych bloczków i żelbetowy strop piwnicy, który jednocześnie stał się wzmocnioną posadzką. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, zakresem interwencji organów nadzoru budowlanego nie zostały objęte pozostałości po rozebranej stodole, tj. kamienne fundamenty. Elementy te pozostają poza obrysem nowopowstałego "stanu zerowego" obiektu budowlanego i nie stanowią jakiejkolwiek jego części objętej obecnie nakazem rozbiórki. Przedmiot niniejszego postępowania od samego początku stanowiły bowiem wyłącznie ławy fundamentowe, ściany fundamentowe oraz strop nad piwnicą, jako elementy składowe nowopowstającego budynku. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza stanowisko Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wyrażone także w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że kamienne fundamenty pozostają poza obrysem nowego budynku i nie zostały wykorzystane do jego budowy. Stan wykonanego podpiwniczenia, fundamentów i ścian, z uwzględnieniem rodzaju użytych materiałów, nie pozwala przyjąć, że powstały one na bazie starej, drewnianej stodoły bądź z wykorzystaniem elementów porozbiórkowych. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące uchybień procesowych, w tym w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, okazały się w całości niezasadne. Zarówno wyjaśnienia skarżącego kasacyjnie, jak i potwierdzające je ustalenia poczynione w terenie przez organ nadzoru budowlanego pozwoliły na ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, które stanowiły punkt wyjścia do zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Przechodząc zatem do oceny sformułowanych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 48 ust. 1 i 4, Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarówno kwalifikację prawnobudowlaną wykonanych robót budowlanych, jak i podjęte przez organy nadzoru budowlanego adekwatne działania legalizacyjne, znajdujące podstawę we wskazanych wyżej przepisach. Organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, co trafnie potwierdził Sąd a quo, że w wyniku przeprowadzonych przez skarżącego kasacyjnie robót budowlanych doszło do rozpoczęcia budowy budynku, w wyniku której zrealizowano jego część. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem do samowolnej budowy budynku, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, miały zastosowanie przepisy art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, a w następstwie nieprzedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzającej zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaktualizowała się hipoteza przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, stanowiący podstawę orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego samowolnie. Wystąpiły zatem podstawy prawne do wydania zaskarżonej decyzji. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego i słusznie przyjął, że orzeczenie rozbiórki "stanu zerowego budynku" obejmującego ławy fundamentowe, ściany fundamentowe oraz strop nad piwnicą jest wyrazem prawidłowego zastosowania przepisów art. 48 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego do ustalonych, istotnych okoliczności sprawy, co czyni zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych niezasadnymi. W konsekwencji, adekwatnie do wyników przeprowadzonej kontroli legalności Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., czego nie można poczytać mu za uchybienie. Prawidłowości zaskarżonego wyroku i wydanych w sprawie decyzji nie mogły podważyć przedstawione w pismach procesowych po wniesieniu skargi kasacyjnej okoliczności związane z uznaniem obiektu, objętego niniejszym postępowaniem, za miejsce ukrycia w celu ochrony ludności przed zagrożeniami. Istota sądowej kontroli legalności polega na ocenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Przywołane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności dotyczą natomiast okresu po wydaniu zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu pierwszej instancji, co czyni je irrelewantnymi dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji i prawidłowości kontroli przeprowadzonej przez Sąd a quo. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.