II OSK 73/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1087/22 w sprawie ze skargi K.S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.S. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1087/22 oddalił skargę K.S. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej studium) w zakresie Schematu nr 66 załącznika nr 1 tejże uchwały oraz części rysunkowej ww. studium przedstawionej na rysunku nr 14 (pn. Struktura funkcjonalno-przestrzenna - kierunki zagospodarowania przestrzennego) stanowiącym załącznik nr 2 ww. uchwały, dotyczącej ustaleń dla działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] zlokalizowanych w dzielnicy [...]. Sąd Wojewódzki stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, to rysunek studium nr 14 wraz z częścią tekstową studium zawartą w rozdziale XII.2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów (str. 110-113) stanowią łącznie szczegółowe wiążące wytyczne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenów. Natomiast opisy obszarów rozwojowych ze strony 117 tekstu studium w tym obszaru nr 19 opisują jedynie, w sposób skrótowy, ogólny kierunek i charakterystykę obszarów. Sam opis obszaru nr 19, który jest bardzo ogólny, w świetle powyższej argumentacji, nie stanowi podstawy do uznania, iż działki te, znajdują się z obszarze uznanym w studium jako rozwojowy do kompleksowego zagospodarowania wraz z terenami sąsiadującymi. Łącznie czytane i interpretowane zapisy studium, zarówno części tekstowej jak i graficznej, świadczą, że działki te nie należą do tego rodzaju obszaru. Ponadto sama skarżąca w trakcie prac nad zmianą studium w 2014 r. s wnosiła o przeznaczenie terenu działek [...] i [...] z obrębu [...] pod funkcję U.20. tj. teren usług bez wskazanego profilu. Rada m.st. Warszawy dokonała zmiany studium z ZC - tereny cmentarzy na U.20 poprzez dołączenie terenu działek skarżącej do sąsiedniego obszaru U.20. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej rozporządzenie) w zakresie zarzutu, że wyrok Sądu I instancji nie uwzględnił sprzeczności i nieprawidłowości w części tekstowej i graficznej studium oraz uchwały, b) art. 151 Ppsa w zakresie nieprawidłowej oceny zgodności uchwały z przepisami prawa, w szczególności z art. 28 ust. 1 upzp oraz § 7 rozporządzenia, co w konsekwencji wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia, 2) prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu: a) art. 151 Ppsa, w zw. z art. 28 ust. 1 upzp oraz § 7 rozporządzenia, wyrażające się bezpodstawnym oddaleniem skargi, co było spowodowane pominięciem przez Sąd I instancji istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji uchwalenie wewnętrznie sprzecznego aktu planistycznego jakim jest studium, b) art. 151 Ppsa w zw. z § 7 rozporządzenia wyrażające się w dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej wykładni postanowień studium, co miało wpływ na stanowisko Sądu, poprzez uznanie prymatu części rysunkowej studium nad jego częścią opisową, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 4.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w świetle art. 28 ust. 1 upzp nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania studium. Instrument ten należy traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu studiów i planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami. Należy przy tym mieć na uwadze, że studium musi być odczytywane jako akt kierunkowy wskazujący na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie zaś jako dokument określający konkretne przeznaczenie określonych nieruchomości. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto stanowisko, które w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, według którego stopień szczegółowości studium zależy od organu planistycznego działającego w granicach udzielonego mu ustawowo władztwa (por. m.in. wyroki NSA z: 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07, 29 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2661/13, 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1126/17, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1859/21). 4.4. W tym kontekście odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zawarty w studium opis obszaru planowanego rozwoju nr 19 [...] jako "tereny rolne położone po zachodniej stronie [...]. Na terenach położonych wzdłuż trasy planowane są funkcje usługowe, w dalszej części kontynuowana będzie zabudowa mieszkaniowa z usługami" nie definiuje przestrzennych granic tego obszaru. Zawarte w studium opisy obszarów rozwojowych przedstawiają w sposób skrótowy, ogólny kierunek i charakterystykę obszarów, tak aby scharakteryzować kilkadziesiąt wielkich obszarów w skali całego miasta i aby łatwiej było zrozumieć ogólny kierunek polityki przestrzennej. Absolutnie nie ustalają w sposób wiążący granic tych obszarów, a ich opisy nie odnoszą się do konkretnych danych przestrzennych. Jak zasadnie wskazuje też organ, studium w swej treści w żadnym miejscu nie odnosi się do obszarów MSI i jego granic. W związku z tym z opisu obszaru nr 19 nie można wywieść wiążących wytycznych dla planów miejscowych. Ustalenia funkcjonalne dla poszczególnych terenów są wskazane wyłącznie na Rysunku nr 14 Studium. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że to Rysunek Studium nr 14 wraz z częścią tekstową studium zawartą w rozdziale XII.2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów (str. 110-113) stanowią łącznie szczegółowe wiążące wytyczne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenów. 4.5. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, aby mówić o sprzeczności pomiędzy zapisami studium, a konkretnie zawartym w części tekstowej opisem obszaru planowanego rozwoju oznaczonego nr 19 a częścią graficzną studium, tj. Schematem nr 66 oraz Rysunkiem nr 14, która naruszałaby § 7 rozporządzenia i to jeszcze w stopniu wypełniającym przesłankę istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium w rozumieniu art. 28 ust 1 upzp. Ponadto to na wniosek skarżącej zmieniając studium w 2014 r. dokonano zmiany funkcji terenu z ZC na U.20 tj. teren usług bez wskazanego profilu. Taka funkcja pozostaje w zgodności z pozostałymi ustaleniami studium. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieusprawiedliwione, ponieważ Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni zapisów studium. 4.6. W konsekwencji nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp oraz § 7 rozporządzenia jak i art. 151 Ppsa. 4.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.