II OSK 82/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Go 342/22 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 10 maja 2022 r. nr IB-II.7721.25.2022.JMak w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 22 września 2022 r., II SA/Go 342/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę G.G. na decyzję Wojewody Lubuskiego z 10 maja 2022 r., nr IB-II.7721.25.2022.JMak, w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 2 lutego 2022 r. G.G. (skarżący) zgłosił Staroście Żarskiemu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie namiotu magazynowego (hali namiotowej), na okres 180 dni o powierzchni 200 m² i wymiarach: 10 m x 20 m, na działce nr ewid. [...], w miejscowości B. gm. T. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Go 342/22 kolejno wskazano, że postanowieniem z 4 lutego 2022 r. organ I instancji nałożył na G.G. obowiązek przedłożenia brakujących dokumentów w zakresie: • oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sporządzone na aktualnym druku, • określenia planowanego sposobu użytkowania hali namiotowej, • opisu szczegółowego zakresu i sposobu wykonania planowanej hali namiotowej wraz ze sposobem posadowienia hali na podłożu oraz odpowiednie szkice lub rysunki hali namiotowej (wraz z danymi technicznymi, długość, szerokość, wysokość), • przedłożenia szkicu usytuowania projektowanej hali na mapie wraz z odległościami od granic działek sąsiednich, • wskazania terminu rozpoczęcia robót budowlanych, • wskazania terminu rozbiórki lub przeniesienia hali namiotowej w inne miejsce, • wskazania w zgłoszeniu identyfikatora działki w miejscu do tego przeznaczonym. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzją z 18 lutego 2022 r., znak: WBO.6743.64.2022, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351, uPb) Starosta Żarski wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania w/w robót budowlanych, ponieważ w jego ocenie zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. 2.4. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie G.G. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. 2.5. Dalej w wyroku II SA/Go 342/22 przywołano, że powołaną na wstępie decyzją z 10 maja 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.), Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sąd wojewódzki ustalił, że po analizie zgłoszonych robót organ odwoławczy ocenił, że Starosta Żarski dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Organ stwierdził bowiem, że zamierzenie inwestycyjne nie odpowiada definicji tymczasowego obiektu budowlanego, wyrażonej w art. 3 pkt 5 uPb, zgodnie z którą tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 uPb, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Wojewoda stwierdził, że w kontekście przytoczonych przepisów analiza załączonych do zgłoszenia dokumentów w sposób jednoznaczny wskazuje na trwałość połączenia z gruntem projektowanego namiotu magazynowego (montaż na "kotfy monterskie", podłoże pod namiotem magazynowym utwardzone kostką). W tym zakresie organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2021 r. II OSK 3796/18. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, zgłoszonych przez skarżącego robót budowlanych nie można zakwalifikować jako zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. 3.1. Od powyższej decyzji Wojewody Lubuskiego G.G., wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 2 uPb poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że do robót budowlanych polegających na budowie namiotu magazynowego (na okres do 180 dni) o łącznej powierzchni 200 m² i wymiarach 10 m x 20 m objętych zgłoszeniem wymagane jest pozwolenie na budowę, poprzez błędną ocenę obiektu i niezakwalifikowanie go jako budowli i do obiektów wymagających jedynie zgłoszenia na podstawie art. 29-31 ustawy; 2) art. 7 i 77 K.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności oceny dokumentacji dołączonej przez odwołującego się do zgłoszenia dotyczącego posadowienia hali namiotowej na własnej działce. 3.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa). 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że ze względu na sposób połączenia z podłożem przedmiotowa hala namiotowa jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, w konsekwencji czego dla swej realizacji wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i jednocześnie nie ma do niej zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 uPb. Nie została ponadto objęta wyłączeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 uPb. W tym stanie sprawy – zdaniem tegoż sądu – chybiony okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd wojewódzki stwierdził też, że wbrew zarzutom skargi ustalenia stanu faktycznego wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwalały na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego nie był zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. 5.2. Na podstawie 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 tej ustawy zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 2 uPb poprzez jego błędne zastosowanie, polegającym na uznaniu, że do robót budowlanych polegających na budowie namiotu magazynowego (na okres do 180 dni) o łącznej powierzchni 200 m² i wymiarach 10 m x 20m, w miejscowości B., na działce nr [...], obręb [...] B., jednostka ewidencyjna [...] Gmina T. objętych zgłoszeniem G.G., wymagane jest pozwolenie na budowę, poprzez błędną ocenę obiektu i niezakwalifikowanie go jako budowli i do obiektów wymagających jedynie zgłoszenia na podstawie art. 29-31 ustawy, 2) art. 7 i 77 K.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności oceny dokumentacji dołączonej przez odwołującego się do zgłoszenia dotyczącego posadowienia hali namiotowej na własnej działce; 3) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 91 § 3 w zw. z art. 106 § 2 i 3 oraz art. 113 § 1 Ppsa, poprzez oddalenie skargi oraz utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organów obu instancji pomimo niezebrania i nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. 5.3. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu. Ponadto na podstawie art. 203 Ppsa wnosi o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że hale namiotowe w odróżnieniu od tradycyjnych konstrukcji posiadają możliwość demontażu i ponownego złożenia, dlatego według prawa są traktowane jako obiekty tymczasowe. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną błędne są zatem zapatrywania organów niższych instancji, które uznały, że obiekt ten był związany trwale z gruntem. W ocenie skarżącego kasacyjnie hala namiotowa nie stanowi budynku ani obiektu małej architektury w rozumieniu uPb; nie można zaliczyć jej do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb. 5.5. W piśmie z 30 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, stosownie do wezwania WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 listopada 2022 r., wskazał, że wydany w sprawie wyrok z 22 września 2022 r. zaskarża w całości. Jednocześnie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 5.6. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2025 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa). 6.2. Zdaniem Sądu, orzekający w pierwszej instancji sąd wojewódzki słusznie nie dopatrzył się naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 2 uPb. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że powołany przez skarżącego przepis art. 29 ust. 1 pkt 7 uPb w brzmieniu obowiązującym wg tekstu tej ustawy zaczerpniętego z Dz.U. 2018, poz. 1202, nie odnosi się do zgłoszonych robót polegających na budowie tymczasowego obiektu budowlanego. Przepis ten dotyczył bowiem wolnostojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych, natomiast kwestia tymczasowych obiektów budowlanych - w brzmieniu uPB ujętym w publikatorze wskazywanym w skardze kasacyjnej – uregulowana była w art. 29 ust. 1 pkt 12 uPb. W brzmieniu art. 29 cyt. ustawy mającym zastosowanie w sprawie, tymczasowe obiekty budowlane wymienione zostały faktycznie w art. 29 ust. 1 pkt 7 uPb i zapewne o to brzmienie w istocie chodziło autorowi skargi kasacyjnej, zważywszy również na to, że taki stan prawny obowiązywał na dzień wydania zaskarżonej decyzji (uwzględniając tekst uPb wynikający z publikatora – Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm.). 6.3. Zdaniem NSA, organy przedstawiły racje jakie przemawiają za tym, że przedmiotowy obiekt nie został uznany za obiekt tymczasowy z art. 29 ust. 1 pkt 7 uPb. Skarżący nie akceptuje zapatrywania organów obu instancji, które uznały, że przedmiotowy obiekt budowlany – namiot magazynowy (hala namiotowa) o powierzchni 200 m² i wymiarach: 10 m x 20 m, był związany trwale z gruntem. Zgodzić należy się z organami i sądem a quo, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 uPb tymczasowy obiekt budowlany nie może być połączony trwale z gruntem. W niniejszej sprawie obiekt będzie jednak trwale związany z gruntem. Z załączonej dokumentacji, wynika, że montaż hali namiotowej, której konstrukcja ma być wykonana z profili stalowych, ma nastąpić za pomocą kotw (a nie "kotf" – uwaga Sądu) monterskich o długości 60 cm, a pod nią znajdować się miało podłoże utwardzone kostką. Poza tym obiekt nie spełnia wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 7 uPb. Zgodnie z tym przepisem, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu - ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Stanowisku skarżącego, że obiekt objęty zgłoszeniem jest tymczasowym obiektem budowlanym, przeczy definicja zawarta w art. 3 pkt 5 uPb. Przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Miały rację organy wywodząc, że ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę mogą korzystać jedynie obiekty zaliczone w definicji art. 3 pkt 5 uPb do tymczasowych obiektów budowlanych, pod warunkiem, że okres ich użytkowania nie przekracza 180 dni. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dany obiekt przystosowany jest do wielokrotnego montażu, po uprzednim zdemontowaniu, nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem. Stwierdzić trzeba, że o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. 6.4. Organy obu instancji, a w ślad za nimi również sąd pierwszej instancji, na poparcie słuszności stanowiska powołały trafne orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego poglądami zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2012 r. II OSK 2558/10, z 23 czerwca 2006 r. II OSK 923/05, z 25 maja 2007 r. II OSK 1509/06, z 11 września 2008 r. II OSK 982/07, z 20 czerwca 2008 r. II OSK 680/07, z 10 marca 2008 r. II OSK 186/07, z 3 września 2009 r. II OSK 1331/08, z 5 stycznia 2011 r. II OSK 25/10, z 10 października 2010 r. II OSK 1596/09, z 1 października 2009 r. II OSK 1461/08 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Zgłaszany obiekt, z uwagi na trwałość i rozmiar jego konstrukcji, a przede wszystkim sposób połączenia z gruntem, wykluczał zastosowanie trybu ujętego w art. 29 ust. 1 pkt 7 uPb. Opis techniczny planowanej inwestycji świadczy bowiem o tym, że jest ona obiektem budowlanym solidnym, o znacznych rozmiarach, trwale związanym z gruntem w sposób zapewniający jej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącymi go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy swobodne przemieszczenie w inne miejsce. Powyższe rozwiązania konstrukcyjne wykluczały zgłoszony obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany nietrwale połączony z gruntem. 6.5. Sąd Naczelny nie dopatrzył się także naruszenia wskazanych w skardze przepisów 7 i 77 K.p.a. tym bardziej, że art. 77 dzieli się na paragrafy normujące różne kwestie procesowe, w uzasadnieniu środka odwoławczego nie sprecyzowano tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Tym niemniej - wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej - postanowienie organu I instancji zobowiązujące do przedłożenia przez skarżącego rysunków lub szkiców przedstawiających związanie obiektu z gruntem było konieczne, albowiem organ nie mógł samodzielnie uznać, że inwestycja nie przewiduje konstrukcyjnych rozwiązań mających zapewnić oznaczoną stabilność obiektu na gruncie. Organ powiatowy, po analizie dokumentów załączonych do zgłoszenia, skutecznie wykazał, że przedmiotowy obiekt trwałego związania z gruntem wymaga, co skutkować musiało wniesieniem sprzeciwu. Nie doszło zatem do błędnej oceny stanu faktycznego i naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. przez sąd pierwszej instancji. 6.6. Zasadności przeciwnych twierdzeń skarżącego kasacyjnie odnośnie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie można również wywieść z art. 91 § 3 w zw. z art. 106 § 2 i 3 oraz art. 113 § 1 Ppsa, które odnoszą się do załatwiania spraw na rozprawie i w niniejszym wypadku nie znajdowały zastosowania. Przypomnieć bowiem należy, że zaskarżony wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. w trybie uproszczonym. 7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.