II OSK 98/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 490/22 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2022 r. nr 63/2022 znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 6 marca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P.W. kwotę 1827 ( jeden tysiąc osiemset dwadzieścia siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 490/22 oddalił skargę P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia 21 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia 6 marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b. nakazał inwestorowi P. W. dokonać rozbiórki utwardzonego placu składowego na działkach o nr ew. [...] i [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, poprzez następujące działanie: 1. rozbiórkę wykonanego utwardzenia terenu działek [...] i [...] w [...], z żelbetowych płyt prefabrykowanych oraz kruszywa łamanego; 2. rozbiórkę wykonanych konstrukcji oporowych z elementów prefabrykowanych dla nowopowstałych skarp od strony wewnętrznej działek o nr ew. [...] i [...] w [...]; 3. przywrócenie pierwotnego ukształtowania terenu działek o nr ew. [...] i [...] w [...] tj. od wysokości 504,1 m n.p.m, - przy drodze powiatowej [...] do wysokości 509,0 m. n.p.m., - przy granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...] w [...], oznaczonych warstwicami i kolorem zielonym na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do decyzji. . W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 26 września 2019 r., przeprowadził kontrolę robót budowlanych na działkach o nr ew. [...] i [...] w [...], w toku której ustalono, że na działkach wykonano roboty budowlane polegające na niwelacji terenu, wybraniu znacznej ilości ziemi do poziomu przylegającej przy w/w działkach drogi powiatowej. W wyniku prac niwelacyjnych powstała skarpa w części południowej w/w działek o wysokości około 8m. Dodatkowo po stronie wschodniej i zachodniej w/w działek na skutek prac niwelacyjnych powstały (kolejne dwie) skarpy które ze względu na ukształtowanie terenu mają wymiary w granicach od 8m (strona południowa) do około 1 m (strona północna) w kierunku drogi powiatowej. Tak zniwelowany teren do poziomu drogi powiatowej został utwardzony tłuczniem i ułożono na nim płyty betonowe. Na tak utwardzonym terenie składowane są płyty betonowe oraz tarcica. W dniu 25 listopada 2019 r. przeprowadzono oględziny robót budowlanych w czasie których potwierdzono ustalenia zawarte w protokole z dnia 26 września 2019 r. oraz stwierdzono ponadto, że na działkach po przeprowadzonych robotach ziemnych i budowlanych zrealizowany jest utwardzony plac o wymiarach wynoszących ok. 31 m x 28,5m ze skarpami. PINB uznał, że zakres zrealizowanych robót budowlanych odpowiada pojęciu budowli w rozumieniu art 3 pkt 3 p.b. i roboty budowalne wymagały pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego odwołania MWINB decyzją z 21 lutego 2022 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu II instancji PINB prawidłowo dokonał oceny materiału zgromadzonego w sprawić i dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania, gdyż utworzenie placu składowego należy zakwalifikować, jako realizację samodzielnego obiektu budowlanego - budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b., na realizację którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tak ustalony stan faktyczny zobowiązywał organ do przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności ww. obiektu budowlanego w trybie art. 48 p.b., przy czym organ nadzoru budowlanego jest władny do wszczęcia procedury legalizacyjnej dopiero w przypadku ustalenia, że zrealizowany obiekt jest zgodny przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. MSWINB zwrócił uwagę, że działki nr [...] i [...] w [...], na których zlokalizowano sporny obiekt budowlany znajdują się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...] zatwierdzony uchwalą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r. (dalej: m.p.z.p.). Przedmiotowe działki położone są na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolem TM2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Ponadto mając na uwadze treść § 24 ust. 1 i 2 m.p.z.p. organ II instancji uznał, że realizacja placu składowego nie zapewniła zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej działek nr [...] i [...] w [...] na poziomie 40%. Skargę na decyzję MWINB wniósł P. W. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 5 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. poprzez określenie obowiązków strony o których mowa w pkt 3 wyrzeczenia decyzji, podczas gdy występuje obiektywna niemożliwość wykonania nałożonego obowiązku wskutek braku technicznych możliwości odtworzenia stanu pierwotnego ukształtowania terenu działek; 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego i zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego; 3) art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność polegającą na prowadzeniu przez stronę skarżącą działalności gospodarczej na działkach oraz okoliczność stałego, a nie incydentalnego, przechowywania na nich materiałów budowlanych; 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których dowodowi w postaci pisemnego oświadczenia P. W. z dnia 14 grudnia 2019 r. odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 6) art. 4 p.b. w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie; 7) dokonania błędnej wykładni art. 3 pkt 3 p.b.; 8) dokonania błędnej wykładni art. 28 ust. 1 p.b.; 9) dokonania błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.; 10) zastosowania art. 48 ust. 1 p.b. w sytuacji, gdy prace zrealizowane przez stronę skarżącą nie stanowiły budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 3 czerwca 2022 r. uczestnicy E. O., M. O. i P. R. wnieśli o oddalenie skargi dopuszczenie dowodu ze zdjęć i nagrań na okoliczność samodzielnego charakteru inwestycji, funkcji placu składowego, prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd zgodził się z prezentowanymi przez organy ustaleniami faktycznymi, jako mającymi oparcie w materiale dowodowym oraz wyrażonymi ocenami prawnymi i uznał je za własne. Rozważając natomiast ewentualność zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., wedle którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, Sąd wojewódzki przybliżył wykładnię tego przepisu. W ocenie Sądu I instancji wykonany plac składowy nie jest związany z żadnym innym obiektem, nie pełni roli służebnej. Co więcej, roboty wykonane przy jego powstaniu nie sprowadzają się tylko do zrobienia utwardzenia, ale do sporych wykopów, utworzenia i zabezpieczenia skarp (jedna z nich ma prawie 8 m). Opis wykonanych robót budowlanych wskazał bez najmniejszych wątpliwości na okoliczność, że plac jest samodzielnym obiektem budowlanym, pełniącym funkcję składowiska materiałów. Wskazuje na to zarówno sposób wykonania, jak i sposób użytkowania. Szczególnie widoczne jest to poprzez porównanie stanu obecnego przedmiotowych działek z wyglądem przed zrobieniem wykopów i skarp. Zatem zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość kwalifikacji obiektu budowlanego są całkowicie bezzasadne. Skoro zatem obiekt nie może być uznany za wypełniający dyspozycję art 29 ust. 2 pkt 5 p.b., wymagał niewątpliwie uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem organ PINB wszczął procedurę z art. 48 p.b. Całkowicie prawidłowe z uwagi na powyższe okazały się również ustalenia w zakresie niezgodności wykonanej inwestycji z postanowieniami m.p.z.p. Odnosząc się do niewykonalności decyzji Sąd uznał, że taka nie występuje. Uregulowana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. W ocenie Sądu nawet z akt wynika, jak wyglądała działka przed zrobieniem wykopów, wiec nie zachodzi problem jej odtworzenia, niezależnie od tego, że skarżący ma wiedzę o tym, jakie prace poczynił na nieruchomości. Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej w sposób wadliwy, czego wyrazem było zaakceptowanie przez Sąd I Instancji uchybień z zakresu administracyjnego prawa procesowego, jakich dopuścił się MWINB przy wydaniu kontrolowanej decyzji z dnia 6 marca 2020 r PINB, polegających na: a) błędnym, dokonanym na podstawie nie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału, a przez to noszącym znamiona dowolności, ustaleniu, iż rozpatrywane utwardzenie powierzchni gruntu na działkach o nr ew. [...] i [...] w [...] stanowi w istocie "plac składowy", podczas gdy roboty wykonane przez skarżącego stanowiły wyłącznie niwelację i utwardzenie powierzchni gruntu; b) dokonaniu oceny prawnej spornej inwestycji nie na podstawie zakresu faktycznie wykonanych robót, towarzyszącego przy ich realizacji zamiarowi i docelowemu przeznaczeniu, lecz wyłącznie na podstawie incydentalnego składowania materiałów budowlanych na działkach o nr ew. [...] i [...] w [...]; c) przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych w przeprowadzonej przez Sąd I Instancji oceny dotyczącej zgodności obiektu stanowiącego przedmiot postępowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. m.p.z.p., w tym w szczególności przyjęcie błędnie ustalonego przez organ I i II instancji niezachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej 40 % działki, podczas gdy zgodnie z ustaleniami i decyzją wójta gminy [...] zagospodarowanie działek jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w z w. z art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 48 ust. 1., art. 48 ust. 2 p.b. (przepisy p.b. w brzmieniu przed nowelizacją z dnia 19 września 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 471) poprzez przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej w sposób wadliwy, czego wyrazem było zaakceptowanie przez Sąd I Instancji uchybienia z zakresu prawa materialnego, jakiego dopuścił się MWINB przy wydaniu kontrolowanej decyzji polegających na: a) błędnej wykładni art. 3 pkt 3 p.b. polegającej na przyjęciu, że prace zrealizowane przez skarżącego stanowiły samodzielny obiekt budowlany, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 w zw. art. 3 pkt 3 p.b., w sytuacji, gdy prace wykonane przez skarżącego nie stanowiły obiektu budowlanego, a co za tym idzie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. (przepisy p.b. w brzmieniu przed nowelizacją z dnia 19 września 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 471); b) wdrożeniu postępowania z art. 48 ust. 1 p.b. dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, podczas gdy uznając prace wykonane przez skarżącego za obiekt budowlany zastosowanie winny mieć przepisy dot. legalizacji obiektu, tj. art. 48 ust. 2 p.b. ponieważ skarżący na terenie wskazanych działek zachował powierzchnię biologicznie czynną wynoszącą 40% powierzchni działki, przez co nie naruszył § 24 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. i nie występowały przesłanki negatywne legalizacji obiektu budowlanego (przepisy p.b. w brzmieniu przed nowelizacją z dnia 19 września 2020r., Dz. U. z 2020 r, poz. 471). Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm prawem przewidzianych, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczy postępowania E. O., M. O. i P. R. wnieśli o jej oddalenie, dopuszczenie dowodu z dołączonych zdjęć na okoliczność kontynuacji samodzielnego charakteru inwestycji, funkcji placu składowego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego na działkach [...] i [...] oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz każdego z uczestników kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie w niej zawarte zarzuty zasługują na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie dowodzi, że wykonane przez niego w obrębie działek nr [...] i [...] roboty budowlane stanowiły jedynie utwardzenie terenu i nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały enumeratywne wyliczone w art. 29 p.b. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przy kwalifikowaniu robót budowlanych należy uwzględniać zakres i rodzaj realizowanych robót, ale również cel, jakiemu służą lub mają służyć. Ustawodawca zróżnicował bowiem kwalifikację robót budowlanych w zależności od funkcji użytkowej jaką pełnią i celu ich wykonania. Aby dokonać prawidłowego rozróżnienia i kwalifikacji robót budowlanych należało poczynić ustalenia, co do funkcji wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni gruntu. Właściwe ustalenie przez organy nadzoru budowlanego charakteru wykonanych robót budowlanych w niniejszej sprawie miało podstawowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję, np. jako plac składowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. W aktualnym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. wynika, iż z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są tylko roboty budowlane, których wyłącznym skutkiem jest utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest nieuzasadnione (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1138/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16). Analiza akt sprawy potwierdza, że utwardzenie terenu zostało zrealizowane dla stworzenia obiektu budowlanego o określonej funkcji - tj. placu składowego, na którym przechowywane są różne materiały. Zakres wykonanych robót obejmujących usunięcie znacznej ilości mas ziemi z terenu działek, w wyniku których wokół tego terenu powstały kilkumetrowe skarpy zabezpieczone płytami betonowymi oraz siatką, wysypanie całego terenu tłuczniem i wyłożenie płytami betonowymi, nie można zakwalifikować jako utwardzenia terenu, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Roboty te, wbrew twierdzeniom skarżącego, wykraczają poza kategorię utwardzania terenu i prowadzą do powstania obiektu budowlanego wymagającej pozwolenia na budowę. Rodzaj robót budowlanych, sposób ich prowadzenia, rozmiar wskazanej inwestycji oraz funkcje jakie pełni wskazują, że inwestycja ta wykracza poza treść dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Prawidłowo zatem organy uznały, że sporny obiekt stanowi budowlę w postaci placu składowego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. "budowla" zdefiniowana została jako: "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Z cytowanych przepisów wynika, że budowla stanowi swoistą całość użytkową, odrębną pod względem technicznym. W zależności od konkretnego stanu faktycznego budowla może być wyposażona w instalacje, lecz nie jest to warunek konieczny. Nie jest również wymagane aby była ogrodzona. Istotne jest, aby tworzyła określoną całość techniczno-użytkową. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, co słusznie podkreślono w motywach zaskarżonego wyroku, wskazuje, że roboty te nakierowane były na stworzenie zwartej i funkcjonalnej całości w postaci placu składowego. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 5, uznać należało za pozbawione uzasadnionych podstaw. Natomiast zasadny jest zarzut kasacyjny wskazujący na niedostateczne wyjaśnienie możliwości doprowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i w konsekwencji naruszenie art. 48 ust. 1 p.b. Podstawą wydania nakazu rozbiórki było ustalenie, że wybudowany plac składowy narusza postanowienia planu miejscowego w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w przypadku takim, jaki wystąpił w niniejszej sprawie, gdzie organy nadzoru budowlanego wskazały tylko na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieosiągnięcia wystarczającego poziomu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (§ 24 ust. 2 pkt 2 planu) - możliwe jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem NSA w okolicznościach sprawy rozpatrywanych indywidualnie, gdzie przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowalnego jest plac składowy składający się przede wszystkim z różnego rodzaju utwardzeń terenu oraz skarp kształtujących zakres zainwestowania kosztem powierzchni biologiczne czynnej, osiągnięcie wymaganego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest jak najbardziej możliwe poprzez likwidację części powierzchni utwardzonej. W świetle ugruntowanego orzecznictwa nałożenie na inwestora obowiązku dokonania częściowej rozbiórki obiektu jest możliwe wówczas, gdy pozostała część obiektu może samodzielnie funkcjonować. Nakaz rozbiórki części obiektu jest zatem dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w część pozostałą. Orzekając częściową rozbiórkę należy zatem brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1413/15) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżący kasacyjnie, że nakaz rozbiórki orzeczony w tych okolicznościach na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. bez procedury legalizacji przez organy nadzoru budowlanego (zaaprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie) jawi się jako rozstrzygnięcie zbyt daleko restrykcyjne, skoro jest ono usprawiedliwione jedynie tym, że suma powierzchni stwierdzonych naniesień, a przede wszystkim form utwardzenia terenu, powoduje naruszenie wymaganego minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W przypadku inwestycji takiego rodzaju, jak rozpatrywana (nie będącej np. budynkiem, którego powierzchni nie można "pomniejszyć"), możliwe jest doprowadzenie spornej budowli do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z § 24 ust. 2 pkt 2 planu - przedwcześnie uznając, że wymóg w nim zawarty nie został spełniony i uprawnia to do wydania decyzji o rozbiórce placu składowego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., bez możliwości zapewnienia inwestorowi szansy legalizacji budowli. W przypadku rozważanej inwestycji, z uwagi na jej charakter, doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami w zakresie zapewnienia wymaganego minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest bowiem możliwe. Nietrafnie orzekł w rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając kontrolowane decyzje w tym zakresie za nienaruszające prawa (art. 151 p.p.s.a.). Nie można jednocześnie przyjąć i ocenić argumentacji Sądu I instancji, który niezależnie od stanowiska zajętego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego dokonał samodzielnie ustaleń w zakresie wykładni postanowień planu miejscowego wskazując, że decyzja organów jest prawidłowa, ponieważ sporna inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami planu w zakresie przeznaczenia terenu. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że takiego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji nie przewiduje art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., inaczej niż Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku art. 184 p.p.s.a., nie ma uprawnień do oddalenia skargi jeżeli zaskarżony akt mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1922/18). Zatem jeżeli Sąd I instancji uznał, że przyjęta przez organ nadzoru budowlanego podstawa orzeczenia nakazu rozbiórki jest niewystarczająca, powinien był zaskarżoną decyzję uchylić nakazując uzupełnienie rozważań w tym zakresie, a nie zastępować organ administracji dokonując własnych ustaleń faktycznych. Odnoszą się z kolei do argumentów skargi kasacyjnej, że zrealizowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, czego dowodzi treść uzasadnienia decyzji, którą uzyskał inwestor w toku odrębnego postępowania, należy zauważyć, że organ nadzoru budowlanego nie jest związany tym stanowiskiem, gdyż dokonuje samodzielnej wykładni postanowień planu. Nawet przedstawienie przez inwestora zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. nie wyklucza, że organ nadzoru budowlanego ma prawo samodzielnie ocenić zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze oraz uznając, że skarga kasacyjna zawierała uzasadnioną podstawę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. Ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego uwzględnią ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności rozważą możliwość wdrożenia procedury legalizacji spornego placu składowego. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 p.p.s.a.