II OZ 1023/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. M. i M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 288/25 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G.M. i M.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 288/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił G.M. i M. M. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nich decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2024 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim z dnia 16 października 2024 r. znak: [...], nakazującej G. M. rozbiórkę strzelnicy sportowej otwartej, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że G.M. i M. M. wnieśli skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2024 r., w której zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniesiono w nim, że skarżący nie wiedzą, na czym polegać miałyby prace rozbiórkowe strzelnicy. Jednocześnie rozbiórka taka może ich zdaniem doprowadzić do nieodwracalnej i niepowetowanej szkody w dużych rozmiarach – zarówno dla nich, jak i społeczeństwa. Trudnymi bądź niemożliwymi do odwrócenia skutkami skarżący nazywają usunięcie nasypów znajdujących się na działce o nr ewid. [...]. Wskazano, że ze strzelnicy korzystają osoby uprawiające strzelectwo oraz służby mundurowe, zatem jej dalsze funkcjonowanie leży w interesie społecznym i jest istotne dla obronności kraju. Ponadto na terenie powiatu siedleckiego brak jest zdaniem skarżących podobnych obiektów. Uzasadniając odmowę uwzględnienia przedmiotowego wniosku Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego dokonały właściwej kwalifikacji spornego obiektu jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową, której budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że inwestorzy spornej strzelnicy zostali poinformowani o możliwości złożenia wniosku o jej legalizację. Z możliwości tej nie skorzystali, w związku z czym powinni być przygotowani na skutki takiego działania – tj. obowiązek dokonania rozbiórki budowli. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący podnoszą, że nie rozumieją na czym polegać miałaby rozbiórka strzelnicy. W ocenie Sądu wobec uzasadnienia wskazanego w decyzji organu II instancji nie jest możliwe uznanie takiego argumentu za skuteczny. Organ odwoławczy szeroko opisał, co wchodzi w skład strzelnicy jako budowli, przywołał orzecznictwo na poparcie swojego stanowiska. W tej kwestii nie zachodzą zdaniem Sądu żadne niejasności usprawiedliwiające niewykonanie nałożonego obowiązku. Dla kwalifikacji otwartej strzelnicy jako budowli ziemnej - obiektu budowlanego bez znaczenia pozostaje, że usypanie wałów nie wymagało użycia materiałów budowlanych w ścisłym znaczeniu tego pojęcia. Oceny tej nie zmienia w ocenie Sądu fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". O tym bowiem, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania. W ocenianym przypadku nie budzi natomiast zdaniem Sądu wątpliwości to, że zasadniczym budulcem budowli ziemnej jest właśnie ziemia. Tak zaś wytworzona budowla (wały ziemne) ma znaczne rozmiary i jednoznacznie określone przeznaczenie. Sposób jej wykonania, rozmiary i cel jej wzniesienia samodzielnie przesądzają o zasadności jej kwalifikowania jako budowli ziemnej, podlegającej regulacjom ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu nie może odnieść zamierzonego skutku również argument dotyczący nieodwracalnej i niepowetowanej szkody mającej wystąpić w związku z wykonaniem skarżonej decyzji. Skarżący nie wskazali, na czym taka szkoda miałaby polegać. Nie można przy tym uznać, że taką szkodą będzie brak możliwości korzystania ze strzelnicy przez jej dotychczasowych użytkowników, zwłaszcza że na terenie powiatu siedleckiego istnieją inne strzelnice (nieotwarte). Sąd zauważył, że to na skarżącym ciąży ciężar wykazania, ze zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazanie wyłącznie, że po dokonaniu rozbiórki nie będzie możliwości korzystania ze strzelnicy jest stwierdzeniem faktu, nie powołaniem się na wystąpienie szkody. Tak samo skarżący nie wykazali, że wykonanie rozbiórki doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie Sąd zauważył, że usunięcie nasypów, które to nie zostały wykonane z materiałów budowlanych, nie sposób uznać za czynność nieodwracalną – nie dojdzie bowiem do zużycia materiałów, z których nasypy powstały, tj. ziemi. Istnieje zatem możliwość późniejszego, zgodnego z prawem wykonania takich samych nasypów z tych samych materiałów. Z tych względów w ocenie Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Zażaleniem G. M. i M. M. zaskarżyli powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia zwrócono m.in. uwagę na znaczne koszty prac związanych z usunięciem spornych nasypów (ok. 110 tysięcy zł), co w związku z sytuacją materialną skarżących w istocie zakończyłoby działalność przedmiotowej strzelnicy służącej zarówno strzelcom cywilnym, jak i wykorzystywaną w szkoleniach służb mundurowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności. Następuje to w przypadku uprawdopodobnienia przez wnioskującego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zaistnienie przynajmniej jednej z dwóch wymienionych w powołanym na wstępie przepisie przesłanek uzasadnia wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji winna być oceniona w okolicznościach konkretnej rozpoznawanej sprawy. Należy więc wziąć pod uwagę cały szereg zagadnień związanych z realizacją decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zasadnie kwestionują stanowisko Sądu pierwszej instancji odmawiające uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę spornej strzelnicy sportowej. Z argumentów przedstawionych przez skarżących wynika, że wykonanie nałożonego obowiązku przed prawomocnym rozpoznaniem skargi przez sąd doprowadzi w istocie do zakończenia prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. W orzecznictwie podnosi się natomiast, że już sam fakt znacznego utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogący spowodować konieczność jej likwidacji uzasadnia, że może zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (zob. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I GZ 348/23; z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt III OZ 711/21). W sytuacji, gdy wykonanie decyzji może spowodować ustanie bytu prawnego przedsiębiorcy i zwolnienie zatrudnionych pracowników, okoliczność ta wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 25 lutego 2015 r. sygn. akt I GSK 80/15; B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 61, pkt 12). Uwzględniając, iż celem ochrony tymczasowej jest przede wszystkim urzeczywistnienie prawa do sądu, stwierdzić należy że konieczność rozbiórki spornej strzelnicy przez skarżących przed prawomocnym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej mogłaby doprowadzić do iluzoryczności tego prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że rozpoznając wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji dopuścił się zabronionej na tym etapie postępowania oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, czyli tzw. "przedsądu". Sąd pierwszej instancji uznając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organy dokonały właściwej kwalifikacji spornego obiektu jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową, której budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz że inwestorzy zostali poinformowani o możliwości złożenia wniosku o jej legalizację, z której to możliwości nie skorzystali, w związku z czym powinni być przygotowani na skutki takiego działania, tj. obowiązek dokonania rozbiórki budowli – w istocie merytorycznie rozpoznał sprawę jeszcze przed rozprawą, co dodatkowo przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podkreślenia wymaga, że na etapie rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie może badać kwestii legalności samej decyzji, co do tej pory wydawało się okolicznością jednolicie przyjmowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. m.in. postanowienie NSA: z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1083/225; z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt I GZ 238/25; z dnia 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OZ 556/25; z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OZ 409/24; z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt III FZ 842/21). Ochrona tymczasowa jest bowiem odrębną instytucją od kontroli legalności aktu wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd, natomiast przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Podniesiona w zaskarżonym postanowieniu kwestia prawidłowości obowiązków nałożonych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie mogła mieć zatem wpływu na ocenę przedmiotowego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 i art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.