II OZ 1107/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 628/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 19 marca 2025 r. nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy budynku stolarni postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z dnia 23 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 628/25, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 19 marca 2025 r. nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy budynku stolarni. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie numer ... zawieszające uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy budynku stolarni, zlokalizowanego na działce nr ... wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie własności działki nr .... Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł E. S. Jednocześnie wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wniosku wskazano na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i wywołania nieodwracalnych skutków wskutek prowadzenia postępowania w przedmiocie wybudowania obiektu budowlanego bez zezwolenia. Podkreślono, że w związku z wydaniem zaskarżonego postanowienia, rozpoczął się bieg terminów na założenie dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego, a ich pozyskanie jest niemożliwe z powodu działań uczestników postępowania, którzy celowo podejmują działania mające doprowadzić do rozbiórki budynków i tym samym wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody majątkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał przepisy art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. oraz wskazał, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego dotyczy tylko takich aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym takiego stanu rzeczywistości, który jest zgodny z jego treścią. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest, więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. Sąd zauważył jednak, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wykonania takiego wymaga. Nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne, uchylające oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżone postanowienie uchylające postanowienie organu I instancji zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu, jest aktem niewykonalnym, gdyż nie nakazuje stronie wykonania żadnego obowiązku. Nie powoduje powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony, nie nakłada na stronę skarżącą nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu, wywołuje wyłącznie skutki procesowe. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie może do niej mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w powyższym przepisie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. W zażaleniu E. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 19 marca 2025 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a przez jego niezastosowanie i odmowę wstrzymania zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na wadliwe przyjęcie przez Sąd, iż jest ono "aktem niewykonalnym, gdyż nie nakazuje stronie wykonania żadnego obowiązku. Nie powoduje powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony oraz nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu", podczas gdy w rzeczywistości odmowa wstrzymania ww. postanowienia może mieć wysoce negatywne skutki dla skarżącego z uwagi na bieg wyznaczonego terminu na złożenie dokumentów warunkujących zalegalizowanie przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że postanowieniem z dnia 8 maja 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów warunkujących zalegalizowanie przedmiotowego obiektu. Wniosek o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia uzasadniony był zatem niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody i wywołania nieodwracalnych skutków wskutek prowadzenia postępowania w przedmiocie wybudowania obiektu budowlanego bez zezwolenia. Wskazano, że wobec postanowienia organu II instancji rozpoczął się bieg terminów do złożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego, a ich pozyskanie jest niemożliwe wskutek działań uczestników postępowania, którzy celowo podejmują działania mające doprowadzić w konsekwencji do konieczności rozbiórki budynków i tym samym wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody majątkowej. Zdaniem skarżącego odmowa wstrzymania postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny spowoduje, że organ może uznać, iż po sądownym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy wyznaczony termin na złożenie dokumentów już upłynął, by następnie odmówić legalizacji obiektów budowlanych. Z powyższych względów, postanowienie Organu II instancji niesie określone skutki prawne, nakłada na skarżącego określone obowiązki i wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest aktem wykonalnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, procesowy charakter zaskarżonego postanowienia nie stanowił przeszkody do udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Niewątpliwie uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego skutkuje dalszym prowadzeniem sprawy w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego z uwzględnieniem terminu wyznaczonego dla skarżącego w celu złożenia wymaganych dokumentów. Dlatego mylnie uznał Sąd Wojewódzki, że zaskarżone postanowienie "nie powoduje powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony". W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, że zaskarżonym postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2025 roku, organ uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie z dnia 6 grudnia 2024r., którym zawieszono uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy stolarni bez wymaganego pozwolenia na budowę, do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie własności działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt. Uprzednio postanowieniem z dnia 8 maja 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w oznaczonym terminie dokumentów warunkujących zalegalizowanie przedmiotowego obiektu tj.: (1) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, (2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego; (3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnego z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie ze względu na toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie o dział spadku oraz o zniesienie współwłasności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał bowiem, że rozpatrzenie sprawy zależne jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a konkretnie rozpoznania zawisłej przed Sądem Rejonowym sprawy o dział spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości. Jednocześnie dodać trzeba, że z akt sprawy wynika, iż spośród kilku współwłaścicieli dwie osoby nie wyrażają zgody na wnioskowaną przez skarżącego legalizację przedmiotowego obiektu. W takim stanie sprawy przychylić się należało do argumentacji skarżącego zawartej w zażaleniu, że wobec postanowienia organu II instancji skarżący będzie pozbawiony możliwości złożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego, w sytuacji gdy ich pozyskanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia sprawy o dział spadku i zniesienie współwłasności. Niewątpliwie w sprawie należało uwzględnić okoliczności faktyczne i charakter powiązań pomiędzy postanowieniami z dnia 19 maja 2024 r., 6 grudnia 2024 r. i 8 maja 2025 r. mając na względzie fakt, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 i art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie rozstrzygnięto wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem niniejsze postanowienie nie mieści się w katalogu orzeczeń z art. 209 p.p.s.a.