II OZ 140/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 834/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 834/24 odmówił Z. P. (dalej: "skarżący") wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2024 r. znak: [...], w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2024 r., skarżący wniósł m.in. o wstrzymanie jej wykonania. Na poparcie swojego wniosku skarżący podał, iż ten etap postępowania dla stron innych niż inwestor może zamykać drogę do bezpośredniego kwestionowania sposobu zagospodarowania terenu w kolejne fazie procesu inwestycyjnego. Z kolei z uwagi na zasadę szybkości i sprawności działania organów administracji należy wywieść, że wszelkie wady orzeczeń administracyjnych i ich ewentualne skutki należy wyeliminować z obrotu prawnego na możliwie najwcześniejszym etapie realizacji określonej inwestycji. Sąd I instancji uznał, że powyższy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że nie każda decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Podniósł, że w judykaturze istnieje ugruntowana linia orzecznicza, zgodnie z którą do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tejże ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. W szczególności tego typu decyzja nie uprawnia do rozpoczęcia robot budowlanych. W ocenie Sądu powyższe samo w sobie stanowi podstawę oddalenia wniosku o wtrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd wskazał, iż uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy. W celu wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wnioskodawca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne. Skarżący zaś powołał się jedynie na okoliczność, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy może zamykać stronom innym niż inwestor drogę do bezpośredniego kwestionowania sposobu zagospodarowania terenu w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego. Wadliwą decyzję administracyjną należy zatem wyeliminować z obrotu prawnego na jak najwcześniejszym etapie inwestycji. Nie sprecyzował przy tym, na czym miałaby polegać szkoda spowodowana wydaniem zaskarżonej decyzji i dlaczego realizacja planowanej inwestycji miałaby spowodować skutki trudne do odwrócenia. Wszak wybudowanie obiektu budowlanego jest z natury rzeczy odwracalne poprzez jego rozbiórkę. Zdaniem Sądu argumenty podniesione w skardze zmierzają wyłącznie do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Tym samym skarżący nie sprostał obowiązkowi uprawdopodobnienia spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jak również o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że z uwagi na nierodzenie praw do terenu, nienaruszanie praw właścicielskich i osób trzecich, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie można zaliczyć do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji błędnie przy tym także uznał, iż nie zostały uprawdopodobnione okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania ww. decyzji. W tym zakresie wskazał m.in., że w rejonie inwestycji nie ma odpowiedniej kanalizacji do odprowadzenia wody opadowej. W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania P. R. wniósł o jego oddalenie w całości jak również o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych. W jego ocenie Sąd I instancji zasadnie wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie może wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie każda decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy bowiem zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, które bezpośrednio związane są z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W orzecznictwie aktualnie niemal jednolicie wskazuje się, że do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. postanowienia NSA z: 5 grudnia 2023 r., II OZ 698/23; 19 października 2023 r., II OZ 593/23; 22 maja 2024 r., II OZ 241/24). Co prawda umożliwia ona inwestorowi wystąpienie do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami o udzielenie pozwolenia na budowę, jednak należy mieć na uwadze, że sama w sobie nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji, ponadto nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich - co wprost wynika z przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ww. ustawy. Wobec tego już z samej istoty tego typu decyzji wynika, że nie może ona wywoływać skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazania przy tym wymaga, że ww. decyzja nie podlega również przymusowemu wykonaniu. Stanowi bowiem jedynie pierwszy etap (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przygotowania do rozpoczęcia inwestycji. Konkretyzacja zamierzenia budowalnego nastąpić może w decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem dopiero taki akt określa szczegóły techniczne planowanej budowy i upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja zaś o warunkach zabudowy określa jedynie czy na danym terenie może powstać inwestycja o parametrach wskazanych przez inwestora. Tym samym, nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Podkreślić trzeba, że istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie można upatrywać wyłącznie w możliwości ubiegania przez inwestora o pozwolenie na budowę po wydaniu warunków zabudowy. Sąd nie jest też uprawniony, na etapie postępowania wpadkowego o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy, oceniać prawdopodobieństwa wydania pozwolenia na budowę. Nawet jednak gdyby ono zostało już wydane, nadal nie zmienia to faktu braku przymiotu materialnoprawnej wykonalności decyzji o warunkach zabudowy (por. postanowienie NSA z 25 sierpnia 2022 r., II OZ 463/22). Mając powyższe na uwadze za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie, z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw do jej wstrzymania. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosków o zasądzenie koszów postępowania zażaleniowego należy wskazać, że nie orzeczono o zwrocie tych kosztów, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach kończących postępowanie w danej instancji niż wymienione w tym przepisie (por. uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).