II OZ 1892/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1618/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi Ł. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr 515/2025 w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku postanawia: oddalić zażalenie.

Pismem z 27 maja 2025 r. Ł. J. (dalej: skarżący) wniósł skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 kwietnia 2025 r. nr 515/2025, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st Warszawy (dalej: PINB) z 5 marca 2025 r. nr EN/45/25, w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych: K. J. i Ł. J., obowiązku określonego decyzją PINB z 27 marca 2023 r. nr IIOT/151/2023, nakazującą B. B. i L. C. doprowadzenie – w określonym terminie – murku odgradzającego tarasy na II piętrze między nieruchomościami przy ul. [...] w W., od strony ul. [...] do stanu poprzedniego, poprzez naprawę pokrycia na szczycie murku odgradzającego oba tarasy wraz z uszczelnieniem łączenia blach w sposób zapewniający właściwe odprowadzenie wód opadowych i uniemożliwiających ich przenikanie w warstwy wykończeniowe budynków. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na ryzyko wyrządzenia nieodwracalnej szkody przez wykonanie robót budowlanych na koszt skarżącego, przy braku określenia wymagań technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 września 2025 r., VII SA/Wa 1618/25, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał okoliczności, które mogłyby prowadzić do wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku jest lakoniczne i posługuje się jedynie sformułowaniami ustawowych przesłanek nieodwracalnej szkody, co należy uznać za niewystarczające dla ziszczenia się przesłanek ustalonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Również argument o nałożeniu na skarżącego obowiązku wykonania robót budowlanych na koszt skarżącego, przy braku określenia wymagań technicznych, jako zbyt ogólny nie pozwala przyjąć, by zostało wysoce uprawdopodobnione zaistnienie jednej choćby z przesłanek ustalonych przepisem art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła uczestniczka postępowania K. J., wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 197 § 2, art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 127-129 u.p.e.a. i zasadami ogólnymi k.p.a. (art. 7, 8, 10, 77, 80, 107 § 3) przez: 1. błędną ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. – WSA utożsamił "znaczną szkodę" z samym obowiązkiem poniesienia kosztów, pomijając wykazane ryzyko ingerencji w substancję nieruchomości (mur rozdzielający tarasy) skutkującej nieodwracalnymi konsekwencjami technicznymi i finansowymi, a także ryzyko kosztów napraw przy błędnym zakresie robót; 2. pominięcie konkretyzacji ryzyka i dowodów – wskazano, że postępowanie egzekucyjne zmierza do wykonania robót budowlanych o nieprecyzyjnie określonym zakresie; brak jednoznacznych wymogów technicznych oznacza wysokie prawdopodobieństwo nadmiernego lub nieprawidłowego wykonania, co generuje trudne do odwrócenia skutki (demontaż/ponowne prace, uszkodzenia hydroizolacji, przenikanie wody); 3. nieuwzględnienie proporcjonalności i zasady minimalizacji szkody – wstrzymanie do czasu merytorycznego rozpoznania skargi nie zagraża interesowi publicznemu, natomiast brak wstrzymania narazi skarżącego na nieodwracalne skutki oraz koszty przekraczające 8090,52 zł zaliczki (realny koszt robót, ryzyka dodatkowe, opóźnienia); 4. naruszenie standardu uzasadnienia postanowienia – uzasadnienie WSA ogranicza się do stwierdzeń ogólnych, bez odniesienia do specyfiki robót i dokumentów sprawy (m.in. brak precyzyjnego zakresu czynności egzekucyjnych i kalkulacji kosztorysowej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego ma zatem na celu ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., II OZ 1129/18). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają Sądowi, ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione w niniejszej sprawie zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zarówno w zażaleniu, jak i we wniosku skarżącego nie wykazano konkretnych, istotnych okoliczności w świetle przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., dających podstawę do uznania, że w związku z wykonaniem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W związku z powyższym, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wniosek skarżącego zawiera jedynie żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, nie zawiera natomiast uzasadnienia. Skarżący nie uprawdopodobnił zatem wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie wskazał bowiem, ani nie udokumentował konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Do oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest dysponowanie aktualnymi i pełnymi danymi o sytuacji majątkowej strony. Tymczasem skarżący nie uprawdopodobnił w żaden sposób swoich twierdzeń, albowiem zawarty w skardze wniosek faktycznie nie zawiera żadnych argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, co uniemożliwiło Sądowi I instancji merytoryczną ocenę przedmiotowego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak Sąd I instancji, podziela również stanowisko, że samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, iż wykonanie kwestionowanego postanowienia skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. W niniejszej sprawie skarżący nie przestawił żadnych informacji dotyczących swojej sytuacji majątkowej, tj. o posiadanym majątku ruchomym i nieruchomościach, wysokości osiąganych przychodów i ponoszonych wydatków, posiadanych środkach pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. Nie wyjaśnił również jaki wpływ na jego sytuację finansową będzie miało wykonanie zastępcze obowiązku doprowadzenia przedmiotowego murku do stanu poprzedniego przez naprawę pokrycia na jego szczycie wraz z uszczelnieniem łączenia blach we wskazany sposób. Samo powołanie się na ogólnikowe konsekwencje finansowe, bez przedstawienia jakichkolwiek informacji tym zakresie, nie może uzasadniać uznania, że przesłanki dla zastosowania ochrony tymczasowej zostały spełnione. Podkreślenia wymaga, że naturalnym następstwem wykonywania czynności związanych z przywróceniem nieruchomości do stanu poprzedniego, gdy jest to związane z wykonaniem robót budowlanych (prac naprawczych), jest ingerencja w substancję obiektu oraz związane z tymi pracami koszty. W przedmiotowej sprawie w żaden sposób jednak nie wykazano, że koszty prowadzonych czynności spowodują niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, ani też, by były to czynności trudne do odwrócenia. W związku z powyższym stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania unormowanej w art. 61 § 3 p.p.s.a. instytucji ochrony tymczasowej. W tej sytuacji należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Końcowo, wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wyjaśnić ponadto należy, że przytoczenie okoliczności uzasadniających w ocenie strony wnoszącej zażalenie wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność z prawem postanowienia Sądu I instancji, a więc rozstrzyga na podstawie stanu, jaki istniał w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a jak to już wyżej wskazano, skarżący nie poparł wniosku żadną argumentacją. Zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu. W tej sytuacji należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może być on uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 p.p.s.a, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.