II OZ 219/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej K. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 877/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej K. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2024 r., nr SKO.GP.4000.563.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 877/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej K. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 20 sierpnia 2024 r., nr SKO.GP.4000.563.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa K. w P. wniosła skargę na wyżej powołaną decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działkach położonych w P. przy ul. K. W skardze Wspólnota zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Poznaniu z 20 sierpnia 2024 r. Skarżąca wskazała, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, polegających na realizowaniu przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego i tym samym możliwości naruszenia prawa własności przysługującego skarżącej co do części działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie nie odnosząc się do kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Oznacza to, że wykonania dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania. Tymczasem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy terenu, o której wstrzymanie wykonania wnosi skarżąca, nie podlega wykonaniu ze względu na jej przedmiot. Sąd wyjaśnił też, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest wskazanie, czy inwestycja danego rodzaju może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi konieczny warunek dla przyszłego postępowania inwestora podejmowanego w ramach przepisów prawa budowlanego, a wszelkie czynności wykonawcze w zakresie budowy budynków mogą być przez niego podjęte dopiero po uzyskaniu stosownego aktu w postaci zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu lub działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw i nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), stanowiących przesłanki wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. W ocenie Sądu mając powyższe na uwadze brak jest w niniejszej sprawie ustawowych przesłanek umożliwiających wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa K. w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu w postaci art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może mieć zastosowania do decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na brak wywoływania przez ten akt skutków materialnoprawnych podczas, gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, skarżąca nie będzie miała możliwości ingerowania w planowaną realizację inwestycji, jak również nie będzie miała możliwości wpływu na określenie parametrów technicznych planowanej zabudowy, a przez to skarżąca zmuszona zostanie do znoszenia zachowania inwestora – polegającego na korzystaniu z terenu stanowiącego jej własność, które zmierza do wyrządzenia szkody w majątku skarżącej. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia z dnia 23 grudnia 2024 r. i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 20 sierpnia 2024 r., a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14.11.2018 r., II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że ochrona tymczasowa może być udzielona wyłącznie w stosunku do aktu posiadającego przymiot wykonalności, tzn. takiego, którego realizacja w sposób dobrowolny lub przymusowy, doprowadzi do sytuacji, która będzie odpowiadała zawartemu w tym akcie rozstrzygnięciu. Decyzja o warunkach zabudowy ma co do zasady charakter deklaratoryjny i nie wymaga wykonania. Zwłaszcza w przypadkach, gdy jest aktem poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę, sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezależenie od powyższego należy uznać, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, jak również w wywiedzionym zażaleniu nie przedstawiła okoliczności, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie powołała też argumentacji, która przemawiałaby za uwzględnieniem wniosku, ograniczając się do negacji stanowiska Sądu I instancji oraz przytoczenia zarzutów skargi, wobec czego należy uznać, że nie wykazała ani nie uprawdopodobniła, że funkcjonowanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji doprowadzi do powstania niebezpieczeństwa spowodowania znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Ewentualne udzielenie ochrony tymczasowej nie może być postrzegane jako możliwość wstrzymania dalszego toku procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym udaremnienia inwestorowi wystąpienia o pozwolenie na budowę. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.