II OZ 24/25

Dnia 5 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1210/24 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z 6 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1210/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił skarżącej M. J. wstrzymania wykonania postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 11 października 2024 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w wysokości 10.000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ...] z 29 maja 2019 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę domku letniskowego przy ul. [...] w K., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 14 sierpnia 2019 r. Skarżąca zawarty w skardze wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej uzasadniła niebezpieczeństwem wyrządzenia zarówno znacznej szkody, jak i powstaniem trudnych do odwrócenia skutków. Stwierdziła, że zapłata grzywny w celu przymuszenia w wysokości żądanej przez organ "stanowić będzie znaczne obciążenie finansowe", a nadto "wykonanie rozbiórki budynku posadowionego w ramach samowoli, w celu uwolnienia się z obowiązku zapłaty grzywny wywoła nieodwracalne skutki, szczególnie w obliczu treści zarzutów i wniosków skarżącej zawartych w skardze". Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania ochrony tymczasowej w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż skarżąca nie uzasadniła złożonego wniosku, w szczególności nie przytoczyła w nim okoliczności, których obowiązek podania wynika z art. 61 § 3 p.p.s.a., wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd uznał, że to na skarżącej ciążył obowiązek uzasadnienia wniosku, czego skarżąca nie uczyniła. W ocenie Sądu, "(o)gólnikowe twierdzenia skarżącej pozbawione szerszej motywacji nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania aktu". Sąd dodał, że na etapie rozpoznania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej sąd nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem. W zażaleniu skarżąca zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. stwierdziła, że "sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie może pomijać oczywistych, wynikających z akt sprawy okoliczności, które jednoznacznie przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonych aktu lub czynności". Dodała, że "wykonalność postanowienia winna być wstrzymana bowiem w innej sytuacji skarżąca, w celu uniknięcia obowiązku zapłaty zmuszona będzie do dokonania rozbiórki, która z samej swej istoty prowadzić będzie do nieodwracalnych skutków". Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji, który nie zastosował wobec skarżącej ochrony tymczasowej, nie naruszył art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sąd administracyjny wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć przede wszystkim o wniosek skarżącego i w zestawieniu podniesionych w nim okoliczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy ocenić, czy występują wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki wstrzymania wykonania takiego aktu lub czynności. W tej sprawie skarżąca nie wskazała istotnych w takiej sytuacji w świetle przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. podstaw wstrzymania wykonania, tj. czy i w jakim stopniu zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w następstwie wykonania zaskarżonego postanowienia (skarżąca szkodę i trudne do odwrócenia skutki upatruje w wykonaniu decyzji o rozbiórce), a następnie nie przestawiła żadnych informacji dotyczących swojej sytuacji majątkowej, tj. posiadanego majątku ruchomego i nieruchomości, wysokości osiąganych przychodów i ponoszonych wydatków, posiadanych środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, i nie wyjaśniła, jak one się mają wobec konieczności uiszczenia grzywny w wysokości 10.000 zł. Przy czym okoliczności tych nie należało dokumentować, wystarczyło szczegółowo i wiarygodnie opisać we wniosku. Tego nie uczyniono. Zatem już tylko z tego powodu nie było wystarczającej podstawy pozwalającej zastosować wobec skarżącej ochrony tymczasowej. Niemniej jednak w sprawie należy wziąć pod uwagę również charakter aktu, o wstrzymanie którego wniosła skarżąca. Po pierwsze, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego. Po drugie, grzywna nie ma charakteru bezwzględnego, czy nieodwracalnego. Skarżąca może bowiem w każdej chwili uniknąć zagrożenia egzekucji nałożonej grzywny poprzez wykonanie obowiązku określonego tytułem wykonawczym. Skoro natomiast skarżąca, jak należy domniemywać, mimo wystosowania stosownego upomnienia, nie wykonuje ciążącego na niej obowiązku, to powinna liczyć się z koniecznością poniesienia konsekwencji, w postaci obowiązku zapłaty, czy wyegzekwowania nałożonej grzywny. Takie zachowanie determinuje wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a zatem to od woli skarżącej zależy, czy egzekucja potencjalnie może wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Ponadto, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nie jest również wyłączona możliwość zwrotu całej uiszczonej lub ściągniętej grzywny, gdyż zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132), na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Podkreślić też należy, że na tym etapie postępowania, Sąd nie ocenia skutków wykonania decyzji o rozbiórce, Oceniane, w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., są jedynie konsekwencje wykonania zaskarżonego postanowienia, czyli jak w tym przypadku postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Nadto zauważyć należy, że egzekwowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 29 maja 2019 r. jest nie tylko ostateczna, ale także prawomocna, gdyż skarga skarżącej na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 14 sierpnia 2019 r. została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 647/19. Kwestia wykonania decyzji o rozbiórce nie może mieć zatem istotnego znaczenia przy ocenie zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, nawet mimo tego, że skarżąca w skardze wnosi o objęcie rozstrzygnięciem na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzji o nakazie rozbiórki. Reasumując, w ocenie NSA, wykonanie zaskarżonego postanowienia nie wiąże się z ryzykiem wystąpienia po stronie skarżącej znacznej szkody albo trudnych do odwrócenia skutków. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.