II SA/Lu 298/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2022r., znak: PEA-X.7723.14.2021 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z 31 stycznia 2022 r., znak: PEA-X.7723.14.2021 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17, art. 18, art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a." - po rozpatrzeniu zażalenia D. W. reprezentowanej przez [...] Ł. C. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia 3 grudnia 2021r., znak: PINB 7353/Lm1/99 odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie w dniu 19 lipca 2021r., znak: PINB 3301/03/2021. Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją Urzędu Rejonowego w Lubartowie z dnia 4 września 1998 r. nałożono na Z. F., jako współwłaściciela (obok H. M.–W.) budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w L. , obowiązek odtworzenia 2 sztuk zamurowanych drzwiczek, służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych (k.115). Pomimo wystawienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie jako organu egzekucyjnego, w dniu 4 sierpnia 2000r. tytułu wykonawczego wszczynającego postępowanie egzekucyjne, obowiązek nie został wykonany (zobowiązany wnosił zarzuty, które nie zostały uwzględnione przez organ, a następnie przez sąd - wyrok NSA z 12 marca 2002r., II SA/Lu 1534/00 – k.47). Lokal mieszkalny nr [...], zajmowany poprzednio przez Z. F., jest obecnie odrębną własnością D. W. (jego córki i spadkobierczyni), zaś mieszka w nim jej matka D. F.; lokal znajduje się na parterze, zaś nad nim na I piętrze mieści się lokal nr [...] należący do H. M.–W., który jest ogrzewany piecem węglowym. W piśmie z 30 listopada 2020r. (k.43) H. M.-W. domagając się interwencji właściwego organu podnosiła m.in. że w związku z niewykonaniem obowiązku odtworzenia drzwiczek przez Z. F., sadza z przewodów kominowych zalega w nich, stwarzając zagrożenie pożarowe. W związku z tym pismem, organ egzekucyjny podjął szereg czynności procesowych: w dniu 4 stycznia 2021r. wezwał D. W. oraz H. M.-W. do przedłożenia protokołu okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych w spornym budynku mieszkalnym. W piśmie z 11 stycznia 2021r. H. M.-W. wyjaśniła, że zleciła kominiarzowi przegląd drzwiczek wycierowych znajdujących się w lokalu na parterze, co okazało się niemożliwe, ponieważ D. F. nie udostępniła lokalu (k.15); D. W. nie odpowiedziała na wezwanie. W związku z tym pismami z 9 lutego 2021 r. organ ponownie wezwał D. W. do przedłożenia protokołu okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych oraz do okazania przedmiotu kontroli i udziału w kontroli 5 marca 2021r. (k.34-35). W piśmie z 26 lutego 2021r. (k.48-55) skarżąca wniosła o zmianę terminu kontroli, a ponadto wyjaśniła, że wcześniej budynek był objęty współwłasnością i był ogrzewany piecami, obecnie ustanowiono w nim odrębne własności lokali i zainstalowano centralne ogrzewanie, jedynie w lokalu H. M.–W. pozostał piec. Straż pożarna i policja sugerowały H. M.-W. zamurowanie przewodu kominowego i wykonanie we własnym lokalu wyczystki, skoro tylko ona jedna w całym budynku zdecydowała się na pozostawienie pieca rezygnując z c.o. Skarżąca podniosła, że to H. M.-W. korzystając z pieca, stwarza faktycznie niebezpieczeństwo pożarowe ponadto zmuszając właścicieli odrębnych lokali (skarżącą) do usuwania sadzy powstałej na skutek jej działań. W związku z powyższym, organ pismami z 9 marca i 21 kwietnia 2021r. (k.57, 62) ponownie wezwał D. W. do okazania przedmiotu kontroli i udziału w kontroli wyznaczonej na 6 kwietnia 2021r. (usprawiedliwiona nieobecność skarżącej) i 17 maja 2021r. Pismem z 21 kwietnia 2021r. wezwał także ponownie H. M.–W. do przedłożenia okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych. Dnia 10 maja 2021 r. skarżąca poinformowała organ, że nie ma możliwości stawić się na wezwanie, informując jednocześnie o zleceniu kominiarzowi dokonania okresowego przeglądu kominów i zobowiązując się do nadesłania protokołu tego przeglądu. Następnie do organu wpłynęły sporządzone przez mistrza kominiarskiego M. R.: opinia nr [...] z dnia 8 maja 2021 r. (k.75) i protokół nr [...] z dnia 12 maja 2021 r. (k. 77) dotyczące lokalu skarżącej nr [...], a także sporządzony przez mistrza kominiarskiego L. K. protokół nr [...] z dnia 29 maja 2021 r. (k.80) dotyczący lokalu nr [...]. Na podstawie tych dokumentów organ stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją z 4 września 1998 r. nie został wykonany. W związku z tym wystawił w dniu 19 lipca 2021 r. tytuł wykonawczy na D. W. (k.113), wszczynając wobec niej egzekucję. W dniu 20 lipca 2021r. (k.111) wezwał ją do przedłożenia informacji na temat wykonania szeregu zaleceń wynikających z protokołu kontroli z 12 maja 2021r. (m.in. usunięcie nieprawidłowego podłączenia wentylacji grawitacyjnej w łazience). W piśmie z 20 września 2021r. (k.120) pełnomocnik skarżącej, [...]. Ł. C. wniósł o zmianę decyzji ostatecznej z 4 września 1998r. poprzez uchylenie nakazu odtworzenia 2 drzwiczek do wybierania sadzy w lokalu skarżącej i nałożenie obowiązku wykonania takich drzwiczek na H. M.–W. oraz o zawieszenie postępowania egzekucyjnego; po sprecyzowaniu podstawy wniosku, pismem z 3 grudnia 2021r. organ zawiadomił strony o wszczęciu - w trybie art. 155 k.p.a. - postępowania w tym przedmiocie (k.138). Jednocześnie z powodu uchylania się przez skarżącą od wykonania obowiązku określonego w pozostającej nadal w obrocie prawnym decyzji z 4 września 1998r., postanowieniem z dnia 3 grudnia 2021r. organ nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł (sprawa o sygn. akt II SA/Lu 299/22), zaś odrębnym postanowieniem z tego samego dnia – będącym obecnie przedmiotem kontroli sądowej - odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, pełnomocnik zarzucał naruszenie przez organ I instancji: art. 56 § 1 i 2 u.p.e.a.; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a.; art. 189d k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., podkreślając, że zmienił się stan techniczny i prawny budynku – zainstalowano bowiem c.o. oraz ustanowiono odrębne prawa własności lokali. Jedynie lokal nr [...] należący do H. M.-W. jest ogrzewany piecem, a więc to w tym lokalu powinna zostać wykonane drzwiczki do wybierania popiołu i sadzy. Nakazanie wykonania takich drzwiczek przez skarżącą w jej lokalu nr [...], w którym nie ma pieca i który jest jej wyłączną własnością, jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego i faktycznie niewykonalny. Organ odwoławczy nie uwzględnił zażalenia i podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie tego organu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały ściśle wymienione w art. 56 u.p.e.a., a okoliczności, na które wskazuje skarżąca do nich nie należą. Poza tym zawieszenie jest uprawnieniem wierzyciela, a nie zobowiązanego, a więc nie może tego skutecznie domagać się od organu egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, D. W., reprezentowana przez A. C., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: 1. art. 56 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez niezasadną odmowę zawieszenia postępowania; 2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie zmiany stanu faktycznego i prawnego nieruchomości położonej w Lubartowie przy ul. [...], tj. że budynek nie jest już przedmiotem współwłasności jego mieszkańców w skutek wyodrębnienia odrębnych lokali własnościowych oraz, że w ciągu ostatnich dwudziestu lat dokonano jego remontu i został podłączony do miejskiej sieci grzewczej, zaś z pieca opałowego korzysta wyłącznie właścicielka lokalu nr [...] usytuowanego w górnej kondygnacji budynku; wykonanie obecnie decyzji z września 1998 r. stało się niecelowe i niemożliwe, a w konsekwencji nałożenie grzywny na skarżącą stało się bezpodstawne; 3. naruszenie art. 189d k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wysokości grzywny sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, sytuacji epidemiologicznej oraz tego, że skarżąca stosunkowo krótko jest właścicielką spornego lokalu. Decyzja miała na celu umożliwienie mieszkańcom budynku w sposób bezpieczny ogrzewania budynku piecami opałowymi ulokowanymi na obu kondygnacjach poprzez zapewnienie drożnego szybu kominowego oraz dostępu do niego w sposób umożliwiający wybieranie sadzy. Aktualnie budynek jest podłączony do miejskiej sieci grzewczej i z pieca opałowego korzysta wyłącznie właścicielka lokalu nr [...] usytuowanego na górnej kondygnacji budynku - H. M.-W.. Pozostali właściciele - w tym skarżąca nie mają już pieca opałowego i nie korzystają z szybu kominowego. Poza tym poprzedni właściciel lokalu zajmowanego obecnie przez skarżącą, przeprowadził konieczny remont łazienki, w trakcie którego doszło do zamurowania drzwi do wybierania sadzy z szybu kominowego. W dacie wydania decyzji z 4 września 1998r. nieruchomość składała się z kilku lokali, ale nie była podzielona na odrębne własnościowe lokale, lecz była przedmiotem współwłasności. Aktualnie z nieruchomości zostały wyodrębnione prawa własności do poszczególnych lokali, co czyni tę decyzję niewykonalną i sprzeczną z zasadami współżycia społecznego (potwierdza to prywatna opinia długoletniego mistrza kominiarstwa Z. K. oraz opinia mistrza kominiarskiego w przedmiocie oceny stanu technicznego komina). Ponadto aktualnie z wniosku skarżącej toczy się postępowanie o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącej, dokonanie wyczystki w jej lokalu znajdującym się na parterze, w sytuacji, gdy piec opałowy znajduje się na I piętrze, nie zapewni realizacji celu określonego w art. 66 pr. bud. (usunięcie stanu zagrażającego życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu mieszkańców budynku). B. uzasadnione byłoby zamontowanie wyczystki w lokalu, w którym znajduje się piec grzewczy tj. w lokalu nr [...] stanowiącym własność H. M.-W.. W judykaturze podkreśla się, że każdy piec grzewczy powinien wyczystkę posiadać i rozwiązaniem stanowiącym zagrożenie dla zdrowia i życia jest sytuacja, gdy w lokalu znajduje się urządzenie grzewcze, piec c.o., lecz przewód kominowy, do którego jest podłączony, nie posiada wyczystki. Uniemożliwia to usunięcie sadzy z kanału kominowego, zaś sadza, której obecność stwierdzono w przewodzie kominowym budynku, będąca produktem ubocznym niepełnego spalania paliw stałych, nie powinna zalegać w przewodzie kominowym. (wyrokWSA z dnia 10.11.2020 r., sygn. II SA/Gd 429/20). Należało więc na obecnym etapie postępowania ustalić na podstawie opinii kominiarskiej, czy odtworzenie wyczystek w lokalu skarżącej nie będzie stanowiło zagrożenia dla innych mieszkańców budynku. Podniosła, że choć "przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego co do zasady pojawiają się w toku postępowania egzekucyjnego, to jednak nie można wykluczyć możliwości wystąpienia ich przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Należy przyjąć, że postępowanie egzekucyjne może być zawieszone, jeżeli po skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji została ujawniona którakolwiek z przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, niezależnie od tego, kiedy się pojawiła. (Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX)". "Odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego może doprowadzić do niepowetowanej straty w majątku skarżącej poprzez dokonanie robót budowlanych realizowanych w oparciu o decyzję sprzed ponad 22 lat, której treść w żadnym wypadku nie odpowiada ani aktualnemu stanowi prawnemu ani stanowi technicznemu budynku przy ul. [...] w Lubartowie". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz.2102 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu wyłącznie w zakresie jego zgodności z prawem. Podobnie stanowi art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz.329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."): "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Ostateczną decyzją z dnia 4 września 1998r. nałożono na Z. F., jako współwłaściciela budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w Lubartowie, obowiązek odtworzenia w zajmowanym przez niego lokalu nr [...], dwóch sztuk zamurowanych drzwiczek, służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych. Bezsporne jest, że pomimo wystawienia tytułu wykonawczego, nie wykonał on tego obowiązku, co uzasadniało wystawienie w dniu 19 lipca 2021r. tytułu wykonawczego wobec jego spadkobierczyni - skarżącej D. W., która również obowiązku nie wykonała, co skutkowało wymierzeniem jej grzywny w celu przymuszenia. Okoliczność niewykonania spornego obowiązku nie jest kwestionowana. Natomiast skarżąca konsekwentnie podnosi, że w związku ze zmianą stanu faktycznego w sprawie, polegającą na zainstalowaniu centralnego ogrzewania we wszystkich lokalach w budynku, z wyłączeniem jedynie lokalu nr [...] należącego do [...] oraz na ustanowieniu odrębnej własności lokali, obowiązek objęty decyzją z 4 września 1998r. stał się niewykonalny. W związku z tym pełnomocnik skarżącej wniósł o zmianę tej decyzji i uchylenie tego obowiązku wobec skarżącej, postępowanie w tej sprawie się toczy. Zdaniem skarżącej - organ powinien zawiesić postępowanie egzekucyjne, a grzywna jest w tej sytuacji bezcelowa i przedwczesna (co skarżąca uzasadnia w odrębnej skardze w sprawie II SA/Lu 299/22) Rację mają organy obu instancji, że wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie mógł być uwzględniony, gdyż w świetle przepisu art. 56 u.p.e.a. zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest możliwe wyłącznie w przypadkach w nim wymienionych. Zgodnie z tym przepisem - § 1. Postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Żadna z takich sytuacji nie występuje w niniejszej sprawie. W istocie argumentacja skarżącej (jej pełnomocnika) dotyczy tego, czy w świetle aktualnej sytuacji faktycznej i prawnej w budynku mieszkalnym przy ul [...] nałożony na skarżącą (jej poprzednika prawnego) ostateczną decyzją z 4 września 1998r. obowiązek jest nadal aktualny tzn. czy jest on konieczny do usunięcia stanu zagrożenia stosownie do art. 66 pr. bud. Kwestia ta nie podlegała ocenie organu egzekucyjnego i nie miała znaczenia przy rozpatrywaniu wniosku o zawieszenie tego postępowania, bowiem nie należy do okoliczności wymienionych w art. 56 u.p.e.a. Celem postępowania egzekucyjnego jest wyłącznie przymuszenie osoby zobowiązanej do wykonania nałożonego ostateczną decyzją administracyjną obowiązku, a nie rozstrzyganie sprawy na nowo; jeśli okoliczności sprawy się zmieniły, decyzja może zostać uchylona lub zmieniona w odrębnym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, w którym ponownie będą badane przesłanki zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego (np. prawa budowlanego). Takich przesłanek nie bada natomiast organ egzekucyjny, który ma jedynie doprowadzić do tego, by osoba zobowiązana postąpiła zgodnie z treścią określonego w ostatecznej decyzji obowiązku. W świetle art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne tylko wtedy, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Bezprzedmiotowość obowiązku podlegającego egzekucji zachodzi przede wszystkim wtedy, gdy następuje utrata mocy prawnej aktu, z którego on wynika (np. na skutek uchylenia, stwierdzenia nieważności bądź zmiany decyzji administracyjnej). Sytuacja taka w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie występowała – decyzja z dnia 4 września 1998r. nadal pozostawała w obrocie prawnym (nie została uchylona ani zmieniona). W związku z tym obowiązek wynikający z tej decyzji podlegał wykonaniu, a w konsekwencji także egzekucji. Dodać należy, że w postępowaniu egzekucyjnym nie stosuje się przepisów ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, w tym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc przepisu, który umożliwia zawieszenie postępowania administracyjnego gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. (tak wyrok NSA z 19 kwietnia 2018r., II FSK 1062/16). W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się naruszenia obowiązujących przepisów przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, zarzuty skargi nie są zasadne. Organ prawidłowo wszczął egzekucję, wystawiając tytuł wykonawczy wobec skarżącej będącej następcą prawnym spornego lokalu, stosownie do wymogu art. 28a u.p.e.a. Podkreślić należy, że w świetle tego przepisu dokonane wobec poprzednika prawnego skarżącej tj. wobec Z. F. czynności egzekucyjne, w tym m.in. upomnienie, poprzedzające wszczęcie egzekucji dotyczącej decyzji z 4 września 1998r. (art. 15 u.p.e.a.), pozostają w mocy, a więc nie było konieczności ich podejmowania ponownie wobec skarżącej. Konsekwencją tego przepisu jest to, że skarżąca miała obowiązek wykonać nakaz określony w spornej decyzji niezwłocznie po otrzymaniu tytułu wykonawczego; okoliczność, że "jest stosunkowo krótko właścicielką rzeczonego lokalu" nie miała wpływu na realizację obowiązku. W związku z tym, jej zarzut dotyczący naruszenia art. 189 d k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie jej sytuacji, nie zasługiwał na uwzględnienie. Niezależnie od tego należy podnieść, że grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny nie jest administracyjną karą pieniężną, o której mowa w art. 189 d k.p.a. Z przedstawionych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ubocznie należy wskazać, że odrębną kwestią pozostaje możliwość wstrzymania wykonania decyzji z 4 września 1998r. poza postępowaniem egzekucyjnym (zob. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014r., II OZ [...]).