II SA/Rz 403/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łańcucie na uchwałę Rady Gminy w Rakszawie z dnia 3 grudnia 2024 r. nr VIII/52/24 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Rakszawa za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu – skargę oddala –

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Łańcucie (dalej: "Prokurator") jest uchwała Rady Gminy Rakszawa (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia 3 grudnia 2024 r. nr VIII/52/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Rakszawa za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2024 r. poz. 5695). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2024 r. poz. 1465; dalej: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. 2024 r. poz. 233; dalej: "u.o.s.p."). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator zaskarżył ww. uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 1, 1a i 2 u.o.s.p., poprzez: 1) brak ustalenia w § 1 pkt 1 uchwały, że ekwiwalent pieniężny za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w wysokości 25,00 zł przysługuje strażakowi ratownikowi OSP mającej siedzibę na terenie Gminy Rakszawa, "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny"; 2) brak ustalenia w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny za udział w szkoleniu w wysokości 10,00 zł przysługuje strażakowi ratownikowi OSP mającej siedzibę na terenie Gminy Rakszawa, "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia"; 3) brak ustalenia w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny za udział w szkoleniu w wysokości 10,00 zł przysługuje kandydatowi na strażaka ratownika OSP mającej siedzibę na terenie Gminy Rakszawa, "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że ustalenie w przedmiotowej uchwale ekwiwalentu pieniężnego za udział - odpowiednio - w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej 25,00 zł, w szkoleniu 10,00 zł, stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego. Przesądza bowiem, że strażacy ratownicy otrzymują ekwiwalent pieniężny tylko za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz za udział w szkoleniu - podobnie w przypadku kandydatów na strażaków ochotników. Tymczasem art. 15 u.o.s.p. nie tylko nie posługuje się określeniem "udział", ale także przesądza, że ekwiwalent powinien być naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej i za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. W ocenie Prokuratora, Rada Gminy formułując powyższe zapisy wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady zakwestionowane przepisy uchwały nie naruszają prawa, ponieważ moment, w którym rozpoczyna się naliczanie ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu określony jest wyraźnie w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. W ocenie organu, powtórzenie ww. zapisu ustawy w zaskarżonej uchwale stanowiłoby naruszenie § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Pozostawienie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym, w żaden sposób nie będzie zatem prowadziło do sporów co do wysokości ekwiwalentu przysługującego strażakom ratownikom oraz momentu jego naliczania. Tym samym organ nie wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Ponadto Rada zwróciła uwagę, że Prokurator zaskarżył uchwałę w całości, jednak wszelkie jego zarzuty koncentrują się wyłącznie na treści § 1 uchwały. W pozostałej części Prokurator nie wskazał, z jakiej przyczyny inne zapisy nie odpowiadają prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola uchwał stanowiących akty prawa miejscowego poddana została kognicji Sądu na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Rozstrzygając w tym przedmiocie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec powyższego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem Sąd stwierdził, że odpowiada ona prawu. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy, zawarte w art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych w następującym brzmieniu. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 u.o.s.p.). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Wielokrotnie kontrolując uchwały wydawane w oparciu o ten przepis Sądy podkreślały wagę przepisu, wynikające z niego konsekwencje w naliczaniu ekwiwalentu dla strażaków ratowników i wynikający z tego zakaz modyfikacji przepisów ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22 (LEX nr 3606362) zwrócił uwagę, że użyte przez ustawodawcę w wyżej wskazanym przepisie pojęcie "uczestnictwa" odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa, zastrzegając, iż jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Z tych przyczyn, doprecyzowanie powyższej kwestii na poziomie ustawowym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. Przy czym nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w zakresie w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego, ale bezwzględny zakaz wprowadzania zapisów sprzecznych z zapisami ustawy. W świetle przedstawionego wyroku, który, co należy podkreślić, zaakceptował stanowiska wojewódzkich sądów administracyjnych, nie można przyznać racji Prokuratorowi, że treść kwestionowanej uchwały z dnia 3 grudnia 2024 r. narusza art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Należy zauważyć, że art. 15 ust. 2 ustawy nie jest treściowo jednoznaczny, ponieważ ustalenie ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi za uczestnictwo w działaniu ratowniczym następuje dwuetapowo. Etap pierwszy – poprzez ustalenie wysokości ekwiwalentu w formie stawki godzinowej w granicach wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy (wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto). Etap drugi – po zakończeniu działań ratowniczych, poprzez przemnożenie stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin uczestnictwa strażaka w tych działaniach. Wobec tego wysokość kwoty ekwiwalentu uzależniona jest od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Art. 15 ust. 2 ustawy stanowi bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każda rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym. Natomiast naliczenie wysokości ekwiwalentu ma charakter konkretny oraz wtórny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka, po zakończonym działaniu ratowniczym, polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa strażaka w tym działaniu (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. III OSK 2588/22). W § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały przyjęto, że ustala się ekwiwalent pieniężny w wysokości 25,00 zł przysługujący strażakowi ratownikowi OSP mającej siedzibę na terenie Gminy Rakszawa, który uczestniczył w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych. W pkt 2 wskazano, że ustala się ekwiwalent pieniężny w wysokości 10 zł przysługujący strażakowi ratownikowi OSP mającej siedzibę na terminie Gminy Rakszawa, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu. Z kolei zgodnie z pkt 3, ustala się ekwiwalent pieniężny w wysokości 10 zł przysługujący kandydatowi na strażaka ratownika OSP mającej siedzibę na terminie Gminy Rakszawa, który uczestniczył w szkoleniu. Analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Gminy Rakszawa uregulowała kwestię ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP oraz dla kandydata na strażaka ratownika OSP, jak najbardziej w sposób zgodny z zakresem upoważnienie ustawowego zawartego w art. 15 u.o.s.p. W postanowieniach uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi OSP i kandydatowi na strażaka ratownika OSP, mających siedzibę na terenie Gminy Rakszawa, który uczestniczył odpowiednio w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych, w szkoleniu lub ćwiczeniu. Brak wskazania, że ekwiwalent ten przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny" czy też "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia" nie skutkuje modyfikacją przepisów ustawy, a jedynie prowadzi do uniknięcia ustawowych powtórzeń. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że zapisy przedmiotowej uchwały będą prowadziły do sporów co do wysokości ekwiwalentu przysługującego strażakom ratownikom oraz momentu jego naliczania. Sąd zauważa także, że wbrew zarzutom skargi, Rada Gminy w treści negowanych przepisów uchwały nie posłużyła się pojęciem "udział", lecz właśnie wprowadzonym w przepisach u.o.s.p. pojęciem "uczestnictwa". Prokurator nie sformułował również żadnych zarzutów w odniesieniu do pozostałych zapisów uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, a Sąd wadliwości tych zapisów również nie stwierdził. Z przyczyn wyżej opisanych skarga okazała się oczywiście bezzasadna i jako taka podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.