II SA/Rz 665/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w Starym Dzikowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 marca 2025 r. nr P.II.4131.2.77.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia kierunków działania dla Wójta Gminy Stary Dzików dotyczących planowania przestrzennego – skargę oddala –

Przedmiotem skargi Rady Gminy Stary Dzików, dalej "Rada Gminy"", jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, dalej "Wojewoda" z 21 marca 2025 r., nr P-II.4131.2.77.2025, o stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie ustalenia kierunków działania dla Wójta Gminy Stary Dzików, dalej "Wójt" dotyczących planowania przestrzennego. W dniu 26 lutego 2025 r., Rada Gminy podjęła uchwałę Nr 100/XIII/2025 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Wójta dotyczących planowania przestrzennego, dalej "Uchwała". W podstawie prawnej uchwały wskazano na art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej "u.s.g."). Uchwała została doręczona organowi nadzoru 6 marca 2025 r. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z 26 lutego 2025 r., która poprzez wskazania co do konkretnych rozwiązań w zakresie planu ogólnego i planu miejscowego wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, czym rażąco naruszyła postanowienia zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Zgodnie z art. 13i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej "u.p.z.p.") czynności związane z przygotowaniem planu ogólnego leżą w wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przywołane przepisy u.p.z.p. stanowią wyraźnie, że to wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego, sporządza projekt planu ogólnego wraz z uzasadnieniem oraz prognozą oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. Kompleksową procedurę w zakresie uchwalenia planu ogólnego określają przepisy u.p.z.p.. Rada Gminy w § 1 uchwały, w związku z przystąpieniem Gminy Stary Dzików, dalej "Gmina", do opracowania planu ogólnego, ustaliła dla Wójta kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań prowadzących do: 1) zachowania walorów przyrodniczych Gminy, ochrony przyrody oraz wykorzystywania środowiska naturalnego dla rozwoju Gminy, 2) nie wspierania inwestycji mogących negatywnie wpływać na środowisko, 3) uwzględnienia w planie ogólnym oraz planie miejscowym wykluczenia w lokalizacji na terenie Gminy elektrowni wiatrowych o mocy wyższej niż 10 kW dla pojedynczego masztu, 4) realizacji planu ogólnego oraz planów miejscowych z uwzględnieniem postanowień zawartych w Strategii Rozwoju Gminy na lata 2021-2030 określonej uchwałą Nr 226/XLVII/2021 Rady Gminy Stary Dzików z dnia 30 września 2021 r. W ocenie Wojewody sformułowania zawarte § 1 analizowanej uchwały w Rada zobowiązujące wójta do określonych działań mieszczących się w procedurze uchwalania planu nie mają umocowania w regulacjach prawnych. Podejmowanie uchwał o kierunkach działania organu wykonawczego gminy należy do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu, które nie mogą przybierać charakteru poleceń załatwienia określonej sprawy jednostkowej. Rada gminy nie może zatem nakazać lub zakazać wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), w zakresie jego własnych kompetencji jako organu wykonawczego, określonych działań w sprawach dotyczących polityki przestrzennej gminy, w kontekście zamieszczenia w projekcie planów ogólnych czy planów miejscowych, określonych rozwiązań co do planowania przestrzennego, bowiem byłoby to sprzeczne z treścią art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Ustawodawca upoważnił radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Przyjęta uchwała narusza w tym względzie również przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez przypisanie sobie kompetencji należących do organu wykonawczego gminy. Rada Gminy w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zaskarżyła je w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, podejmując uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działania dla Wójta dotyczących planowania przestrzennego, podczas gdy uchwała ta określała jedynie cele i zalecenia dla Wójta, 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych, 3) art. 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy, przez pozbawienie przez Wojewodę Rady Gminy możliwości decydowania o kierunkach działań Wójta, które to uprawnienie wynikało z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym niezbędnych kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej przedmiotowa uchwała nie naruszyła kompetencji organu wykonawczego. W orzecznictwie zapadłym na kanwie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jednoznacznie przesądzono, że uchwały kierunkowe podjęte na podstawie tego przepisu mogą: wskazywać cele, priorytety, strategie działania, zawierać ogólne wytyczne i zalecenia, mieć charakter programowy, intencyjny. Nie mogą natomiast: nakazywać konkretnych działań, określać sposobu wykonania zadań, wydawać poleceń wykonawczych. W konsekwencji, podejmowana przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa nie może wkraczać w zakres kompetencji przysługujących burmistrzowi z mocy ustawy, może natomiast wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. W niniejszej sprawie Rada Gminy przedmiotową Uchwałą nie zobowiązała Organu wykonawczego do zrealizowania konkretnego celu w określony sposób, ale określiła jedynie priorytety, pożądane cele i kierunki działania, którymi Organ wykonawczy powinien się kierować. W § 1 pkt 1 wyrażono priorytet ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju, który mieści się w zadaniach własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.). Rada Gminy nie narzuciła w nim żadnej formy działania, nie wskazała, jak osiągnąć ten cel ani nie zobowiązała Wójta do przyjęcia określonych rozwiązań w dokumentach planistycznych. W § 1 pkt 2 Uchwały zawarto postulat politycznego kierunku działania, a nie normatywnego zakazu. Nie sformułowano w nim ani nie zmodyfikowano przepisów prawa miejscowego, nie wprowadzono zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie zmieniono procedur administracyjnych ani nie przesądzono o wyniku jakiejkolwiek sprawy indywidualnej. W § 1 pkt 3 Uchwały Rada Gminy wyraziła wolę by Wójt sporządzając plan ogólnym oraz plan miejscowy wziął pod uwagę ewentualne ograniczenia w lokalizacji elektrowni. W kontekście prawa samorządowego i dokumentów strategicznych "uwzględnienie" najczęściej rozumie się jako konieczność przeanalizowania określonego postulatu, bez przesądzania o jego przyjęciu. Natomiast § 1 pkt 4 Uchwały ma jedynie charakter koordynacyjno-intencyjny i zakłada spójność polityk gminnych. Odwołuje się on bowiem do obowiązującego już dokumentu strategicznego, uchwalonego wcześniej przez Radę. Jednocześnie punkt ten nie przesądza jakie zapisy muszą się znaleźć w dokumentach planistycznych. Przedmiotowa Uchwała zawierała zatem postanowienia mające charakter ogólnych wytycznych, W treści Uchwały nie wskazano także sposobu realizacji celów, a Uchwała operuje językiem typowym dla dokumentów kierunkowych. Nie ma ona także charakteru polecenia, lecz stanowi ogólną deklarację oczekiwań organu stanowiącego wobec polityki przestrzennej gminy. Uchwała wskazuje na postulowany stan rzeczy (cel), nie zaś na konkretne działania zmierzające do jego osiągnięcia (środki), które pozostają przecież w gestii organu wykonawczego. Wbrew twierdzeniom Wojewody przedmiotową Uchwałą Rada Gminy nie wkroczyła zatem w kompetencje organu wykonawczego i nie naruszyła postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g. Oznacza to jednocześnie, iż brak było jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdzenia nieważności Uchwały. Równocześnie takie działanie stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna bowiem zakwestionowany przez Wojewodę akt prawny Rady, narusza obowiązujące prawo w sposób istotny. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym do WSA rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Starym Dzikowie z dnia 26 lutego 2025 r., o nr 100/XIII/2025, w sprawie ustalenia kierunków działania dla Wójta Gminy Stary Dzików dotyczących planowania przestrzennego. Tak dookreślony przedmiot skargi Gminy nakazuje wyjaśnić, że do zakresu kognicji WSA należą sprawy skarg organów jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi wyraźnie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Natomiast sposób, w jaki Sąd uwzględnia skargę ustala art. 148 P.p.s.a. Otóż na jego mocy, WSA uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Dodać też należy, że skarga Gminy Stary Dzików na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody została oparta na art. 98 ust. 1 u.s.g. - rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze – art. 98 ust. 3 u.s.g. Skarga w niniejszej sprawie okazała się bezzasadna bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, w ramach motywów przyjętego uzasadnienia, wykazuje przekonująco i stosownie do wymagań art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), iż opisana na wstępie uchwała Rady Gminy narusza prawo w sposób istotny. W świetle powołanej regulacji u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Skontrolowane przez WSA rozstrzygnięcie nadzorcze zostało oparte na przepisach art. 85, art. 86 i art. 91 u.s.g. Natomiast kwestionowana przez Organ nadzoru uchwała Rady została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, czyli przepisu który w zakresie wyłącznej właściwości rady gminy przewiduje stanowienie o kierunkach działania wójta. Podejmowana przez organ stanowiący gminy na podstawie przytoczonego wyżej art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., tzw. uchwała kierunkowa, stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta/burmistrza, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta/burmistrza podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą określać ogólnie strategie działania wójta/burmistrza, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, nie mogą natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy - wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., o sygn. III OSK 3563/21, LEX nr 3369723. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wójt nie jest bowiem organem wykonawczym rady gminy i nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych, czy swoistych dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy – zob. wyrok NSA z 6 marca 2025 r., sygn. III OSK 2265/23, LEX nr 3837248. Resumując, art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Sąd w zaistniałym tu sporze przyznaję rację Organowi nadzoru co do kwalifikacji prawnej dostrzeżonego naruszenia prawa. Ma ono zdaniem Sądu charakter istotny, a przez to skutkujący koniecznością stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały Rady. Sposób w jaki sformułowano wypowiedź normatywną w tej uchwale świadczy o tym, iż organ uchwałodawczy wykroczył poza granicę swych kompetencji normatywnych, jednocześnie wchodząc w obszar unormowany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. WSA stoi na stanowisku, które potwierdza dotychczasowa linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż uchwała w sprawie kierunków działania Wójta nie może zmierzać do wykluczenia lokalizacji w aktach planistycznych gminy przedsięwzięć o określonym charakterze gospodarczym. Tymczasem takie wytyczne znalazły się w przedmiotowej uchwale co nadaje jej charakter ogólnych generalnych wypowiedzi kierunkowych adresowanych do organu wykonawczego gminy, reglamentujących z pominięciem zasady wolności gospodarczej określone zamiary inwestycyjne przedsiębiorców energetycznych. Bez wątpliwości, w uchwale jest bowiem mowa o wyraźnej intencji radnych sprowadzającej się do wykluczenia w planie ogólnym oraz w planie miejscowym lokalizacji na terenie gminy Stary Dzików elektrowni wiatrowych o mocy wyższej niż 10 kW dla pojedynczego masztu. Wypowiedzi językowe o tak sprecyzowanym charakterze nie mają charakteru ogólnych kierunków działań, bowiem wskazują organowi wykonawczemu jakie szczegółowe rozwiązania planistyczne powinny być przyjmowane wobec przedsięwzięć gospodarczych ściśle oznaczonego rodzaju. Równocześnie podjęta przez radnych uchwała o zakwestionowanych przez Wojewodę zapisach nabiera ewidentnych cech aktu z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, jakiego nie przewiduje system prawny dotyczący tych zagadnień. Słusznie Wojewoda podkreśla w odpowiedzi na skargę, że procedury związane z uchwalaniem planu ogólnego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały ustalone definitywnie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a kompetencje w tym zakresie zostały wyraźnie podzielone pomiędzy organ uchwałodawczy i organ wykonawczy gminy. Ustalony w u.p.z.p. podział kompetencji pomiędzy organami gminy jest precyzyjnie określony, a rada nie może poprzez uchwałę kierunkową narzucać szczegółowych rozwiązań dotyczących planów miejscowych czy ogólnych. Takie działanie stanowi przekroczenie uprawnień rady i powoduje, że uchwała nie jest już aktem o charakterze ogólnym, tylko staje się rozstrzygnięciem planistycznym, do czego rada nie jest uprawniona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Na koniec dodać też należy, iż zapisy uchwały wykluczające dookreślone cechami technicznymi elektrownie wiatrowe nie odpowiadają tym zapisom o charakterze lex superior, które wyrażają przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 317; dalej zwana ustawą o elektrowniach wiatrowych). Jej regulacje wyraźnie stanowią o tym, iż lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Zdaniem WSA, art. 3 wyżej wymienionej ustawy poprzez wskazanie organom gminy konkretnego aktu normatywnego, w którym może nastąpić parametryzacja warunków lokalizacji elektrowni wiatrowej, wyklucza według reguły inferencyjnej a contrario wypowiadanie się na temat tej lokalizacji w innych aktach niż plan miejscowy. Ta jednoznaczna wypowiedź ustawodawcy nie pozostawia jakichkolwiek możliwości, aby organy administracji poprzez decyzje administracyjne, wytyczne, polecenia, instrukcje itp., choćby wpływały na procesy lokalizacji elektorowi wiatrowych w Polsce. Powołana regulacja dodatkowo wzmacnia twierdzenia Wojewody wykluczające legalizowanie uchwał rady, będących reakcją na wyrażane przez społeczność lokalną obawy dotyczące ewentualnych negatywnych skutków inwestycji naruszających ład przestrzenny. Na marginesie można dodać, że w treści unormowań ustawy o elektrowniach wiatrowych ustawodawca dookreślił zasady i sposób konsultowania ze społecznością lokalną kwestii lokalizowania elektrowni wiatrowych. Z tych przyczyn, nie można było także potwierdzić stanowiska skarżącej Gminy o naruszeniu aktem nadzoru art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1 u.s.g. jak również art. 165 Konstytucji RP. Chroniona mocą ustawy zasadniczej oraz aktami prawa międzynarodowego samodzielność samorządu terytorialnego oznacza prawo do samostanowienia przez organy samorządu w obszarze wyznaczonym aktami normatywnymi centralnych organów władzy publicznej. W tej sprawie nie może zaś budzić wątpliwości, że podjęta w istotnej kolizji z ustawami uchwała rady nie może być uznana za akt mogący korzystać z ochrony przewidzianej dla zasady samodzielności j.s.t., co pośrednio wynika z zasady lex superiori derogat legi inferiori. Wobec tego, skontrolowany akt nadzoru Wojewody nie może być traktowany jako nadmiernie ingerujący w działalność komunalną. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach stosowania prawa Wojewody, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 134 § 1 w zw. z art. 148 P.p.s.a. Wobec tego zaskarżony akt nadzoru eliminujący istotnie sprzeczną z prawem uchwałę Rady Gminy powinien pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nim skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.