II SAB/Rz 53/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Szpitala [....] w [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Szpital [....] w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego D. G. z dnia 4 marca 2025 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z doręczeniem odpisu prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala, 4) zasądza od Szpitala [...] w [...] na rzecz skarżącego D. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem datowanym na 19 marca 2025 r. D. G. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność [...] Szpitala w R. (dalej: Szpital) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 marca 2025 r. Skarżący zwrócił się do Szpitala o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii treści zawiadomienia z dnia 23 kwietnia 2021 r. skierowanego do Szpitala w R. przez jednostką certyfikującą T. Sp. z o.o. informującego o złożonej skardze w zakresie podejrzenia naruszeń standardów ISO, kserokopii treści wyjaśnień z dnia 30 kwietnia 2021 r. stanowiących odpowiedź na zawiadomienie o złożonej skardze, a nadto raportu z audytu systemu zarządzania jakością przeprowadzonego w dniach 26-27 maja 2021 r. przez jednostkę certyfikującą T. Sp. z o.o. Zdaniem Skarżącego, Szpital pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem do dnia złożenia niniejszej skargi nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), czym naruszył ustawowy, 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższych względów Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Szpitala do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 4 marca 2025 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie Szpitala do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nieprzekazania informacji publicznej w związku ze świadomym lekceważeniem przepisów prawa, 3) nałożenie na Szpital grzywny w wysokości nie mniejszej niż 1000 zł w związku ze świadomym lekceważeniem przepisów prawa KPA, 4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, 5) zasądzenie od Szpitala kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Szpital wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie udzielił Skarżącemu odpowiedzi w ustawowym terminie, gdyż właściwe służby Szpitala nie odnalazły dokumentacji dotyczącej wniosku. Pytania zawarte we wniosku dotyczą dokumentacji powstałej 4 lata temu i nie ma pewności czy dokumentacja tego typu była w ogóle archiwizowana, a ponadto w Szpitalu ma miejsce rotacja pracowników i nie ma pewności czy osoba zajmująca się tym tematem jest w ogóle jeszcze zatrudniona w Szpitalu. Obecnie służby informatyczne Szpitala odnalazły jedynie w poczcie elektronicznej archiwalnej scan Projektu Raportu z Audytu, o którym wspomina Skarżący w swoim wniosku, jednak z powodu braku jakichkolwiek podpisów nie ma on cech dokumentu. Innych dokumentów, których udostępnienia domaga się Skarżący nie odnaleziono. Szpital nie ma obowiązku archiwizowania i przechowywania tego rodzaju dokumentów, a znajdują się one prawdopodobnie w Archiwum Audytora. W tej sytuacji faktycznej i prawnej Szpital podniósł, że Skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi, gdyż nie ma on interesu prawnego w jej wniesieniu, a co najmniej go nie wskazał (art.50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2024r., poz.935 – dalej: p.p.s.a). Do odpowiedzi na skargę Szpital dołączył scan dokumentu "Raport z audytu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w takim przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Jak stanowi art.50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Interes ten wynika z przepisów prawa materialnego, w tym przypadku z przepisów u.d.i.p. W myśl art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Oznacza to, że ustawa co do zasady zakazuje organom i innym podmiotom wykonującym zadania publiczne żądania wykazania przez osoby wykonujące prawo do informacji publicznej interesu prawnego. Jedynie w drodze wyjątku od powyższej zasady ustawodawca uznał, że w określonych sytuacjach konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego", jeśli żąda on udostępnienia tzw. informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Z taką informacją jednak nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wniosek dotyczył udostępnienia kilku dokumentów, już wcześniej wytworzonych, których Szpital był adresatem lub autorem. Brak było zatem podstaw do wykazywania przez Skarżącego interesu prawnego lub szczególnego interesu publicznego. Z tych względów nietrafny jest zarzut Szpitala, że Skarżący nie wykazał interesu prawnego i że nie ma legitymacji do wniesienia skargi. Istota skargi sprowadzała się do kwestionowania bezczynności organu w zakresie złożonego wniosku w dniu 4 marca 2025r., bo Szpital nie udzielił w ustawowym terminie żadnej odpowiedzi Skarżącemu. Należy zaznaczyć, że w przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 991) i udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie przepisów nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Jest zatem jednostką dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia. Informacje dotyczące działalności Szpitala mają więc, co do zasady, charakter informacji publicznych. Rację ma Skarżący, że Szpital pozostawał w bezczynności, bo do dnia wniesienia skargi informacja objęta żądaniem nie została mu udostępniona. Szpital w ogóle nie zareagował na wniosek Skarżącego z 4 marca 2025r. Dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdził, że wnioskowanych dokumentów nie odnaleziono. W tym zakresie trzeba stwierdzić, że obowiązek udostępnienia dotyczy informacji, która jest lub powinna być w posiadaniu organu. W innym wypadku, organ powinien powiadomić wnioskodawcę, że żądanej informacji nie posiada i poinformować, gdzie jest ona dostępna. Z tego względu Sąd uznał, że należało w punkcie 1. wyroku zobowiązać organ - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do załatwienia wniosku Skarżącego w tym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.). W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Szpital bowiem nie udzielił informacji, ani żadnej odpowiedzi na wniosek Skarżącego w ustawowym terminie, w szczególności nie powiadomił go w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też, że informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy. Z tego względu Sąd uznał, że zarzucana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony m.in. o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, a jej nałożenie zależy od uznania sądu. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). Takie okoliczności w ocenie Sądu nie zachodzą w niniejszej sprawie, dlatego skarga w tym zakresie została oddalona. Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o zobowiązanie Szpitala do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nieprzekazania informacji publicznej, bo jest to uprawnienie pracodawcy, a sąd administracyjny nie ma kompetencji aby orzekać w tym zakresie. Sąd administracyjny stosuje środki przewidziane w ustawie, w tym przypadku wynikające z art.149 p.p.s.a., a wśród nich nie ma zobowiązania do ukarania dyscyplinarnego pracownika podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego stanowiących uiszczony w sprawie wpis od skargi w wysokości 100 zł.