II SAB/Wa 270/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpoznania punktów 1, 2, 4 i 5 wniosku L. M. z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz L. M. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 31 stycznia 2025 r. r.pr. T. P. wniósł w imieniu L. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, który dotyczył postępowania administracyjnego w sprawie kontroli przez organ posadzki budynku [...] ([...] w [...]). W postanowieniu nr [...] z [...] czerwca 2024 r organ potwierdził podjęcie czynności w celu sprawdzenia zgłoszonych przez skarżącego nieprawidłowości. W związku z tym skarżący zwrócił się o udostępnienie w formie elektronicznej poprzez ePUAP następującej informacji publicznej - akt tej sprawy, w szczególności: 1) czynności podjętych przez organ w celu wyjaśnienia zgłoszonych przeze skarżącego nieprawidłowości; 2) korespondencji skierowanej do zarządcy lub właściciela budynku [...] przez organ; 3) odpowiedzi od zarządcy lub właściciela budynku [...] na pisma skierowane przez organ w przedmiotowej sprawie; 4) zebranych ekspertyz dotyczących śliskiej posadzki w budynku [...]; 5) statusu sprawy oraz jej rozstrzygnięcie (jeśli sprawa została zakończona). Pismem z [...] września 2024 r. organ odpowiedział skarżącemu, że żądana przez niego informacja nie posiada przymiotu publicznej. Zdaniem organu pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji, lecz wyłącznie informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnych praw i obowiązków, nie podlega udostępnieniu, chociażby w jej przedmiocie wypowiadały się organy publiczne, a nawet wtedy gdy wypowiedź ta ma formę decyzji administracyjnej. W skardze pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a następnie szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do dokonania w określonym terminie czynności (pkt 1) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Przepisy p.p.s.a. nie konkretyzują pojęcia nieostrego, jakim jest bezczynność organu administracji publicznej. W doktrynie przyjmuje się w ślad za orzecznictwem, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go podjęciem w terminie stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2011 r., s. 109). Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3), względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym obowiązywania u.d.i.p. Poza tym sąd musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie oraz, jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPP nr 6/2012 s. 75 i n., oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3109/12). Nie budzi wątpliwości, że organ jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako organ władzy publicznej dysponujący kompetencjami przyznanymi na mocy przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej: p.b.). Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego stosownie do art. 80 ust. 2 pkt 1 p.b. wykonuje zadania nadzoru budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 4. Na mocy art. 81 ust. 1 p.b. do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy (pkt 1 lit. a-e): nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10, jak również wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą (pkt 2). W art. 81 ust. 4 p.b. wskazano natomiast, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez skarżącego informacja posiada walor publicznej. Sąd uznał żądane przez skarżącego akta sprawy, a w szczególności informacje lub dokumenty, o których mowa w punktach 1-2 oraz 4-5 wniosku, za informację publiczną, natomiast pisma, o których mowa w punkcie 3 wniosku, za informację nieposiadającą przymiotu publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. nie wyliczono szczegółowo rodzajów informacji publicznej, lecz odwołano się do pewnych kategorii danych, które podlegają udostępnieniu. Informacją publiczną jest zatem każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Warto też podkreślić, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Na mocy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej, zaś stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść innych wystąpień i ocen dokonanych przez organy władzy publicznej. W niniejszej sprawie skarżący żądał udostępnienia akt określonej sprawy administracyjnej, które stanowią, jak wynika z powyższego wywodu, informację publiczną - jednakże nie w całości. W punkcie 3 wniosku skarżący żądał ujawnienia pism pochodzących od określonych podmiotów prywatnych. Jak stwierdził NSA w wyroku z 26 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 4568/21), dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. W większej części błędne stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na wniosek obligowało Sąd do zobowiązania go do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie punktów 1-2 i 4-5, natomiast prawidłowe co do punktu 3 wniosku skutkowało oddaleniem skargi w pozostałym zakresie. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w ustawowym terminie. Skarżący złożył wniosek [...] września, natomiast organ udzielił mu odpowiedzi [...] września 2025 r., a zatem dzień przed upływem terminu. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie, że bezczynność danego podmiotu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzecznictwo zarezerwowało dla niemających racjonalnego uzasadnienia, jakościowo oczywistych i ilościowo znaczących przypadków obrazy obowiązujących norm prawnych (podobnie NSA w wyroku z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20 oraz w powołanym tam orzecznictwie). Zaliczono do nich m.in. rozpoznanie wniosku ze znaczącym uchybieniem ustawowemu terminowi (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 14/15), niewykonywanie przez podmiot prawomocnego wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 26 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Bk 169/17), długotrwałe ignorowanie przez podmiot wniosku (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 570/23) lub obstrukcja przejawiająca się niekonsekwentnym stosowaniem przez podmiot kolejnych instytucji prawnych dającym jedynie pretekst do nieudostępniania wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 748/23). W niniejszej sprawie naruszenie przez organ prawa wynikło w ocenie Sądu z błędnej wykładni przepisów, a nie ze złej woli czy rażącego niedbalstwa pracowników urzędu organu. Co więcej, organ, choć nieprawidłowo, odpowiedział skarżącemu na wniosek w ustawowym terminie. Powyższe rzutowało na oddalenie skargi w zakresie przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej bądź obu tych środków łącznie jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu administracyjnego, z którego może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Istotne są przy tym funkcje prewencyjno-represyjne tych środków. Zachowanie organu nie wskazuje na celowe unikanie podejmowania czynności w sprawie, a nadto nie można mówić o uzasadnionej obawie, że bez dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji. Na poczet kosztów postępowania Sąd zaliczył uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa skarżącego w wysokości 17 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność.