III FSK 905/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Pruszyński Sędzia WSA (del.) Krzysztof Przasnyski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej wniosku sędzi Naczelnego Sądu Administracyjnego Anny Dalkowskiej w przedmiocie wyłączenia sędzi Naczelnego Sądu Administracyjnego Iwony Boguckiej od rozpoznania wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą w L. o zbadanie spełnienia przez sędzię NSA Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności w trybie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sprawie ze skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wr 589/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 6 czerwca 2022 r., nr SKO/Po-413/154/2022 w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2020 r. postanawia: oddalić wniosek.

Wyrokiem z 2 marca 2023 r., I SA/Wr 589/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 6 czerwca 2022 r., nr SKO/Po-413/154/2022, w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2020 r. Spółka wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do rozpoznania skargi kasacyjnej wyznaczony został skład orzekający z udziałem między innymi sędzi NSA Anny Dalkowskiej. Pismem z 21 marca 2025 r. pełnomocnik Spółki wniósł o zbadanie spełnienia przez sędzię Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności w trybie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: "p.u.s.a."). Do rozpoznania tego wniosku w drodze losowania wyznaczony został skład orzekający z udziałem między innymi sędzi NSA Iwony Boguskiej. Na posiedzeniu sądu 15 kwietnia 2025 r., wyznaczonym w celu rozpoznania wniosku Spółki, sędzia Anna Dalkowska złożyła pismo, w którym na podstawie art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 93; dalej: "p.p.s.a.") wniosła o wyłączenie sędzi Iwony Boguckiej od rozpoznania sprawy w przedmiocie zbadania spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z powodu istnienia okoliczności tego rodzaju, że mogłyby one wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jej bezstronności w tej sprawie. W uzasadnieniu wniosku sędzia Anna Dalkowska wskazała, że sędzia Iwona Bogucka była członkiem i sędzią sprawozdawcą składu orzekającego w sprawie III FSK 719/24, w której sąd postanowieniem z 27 lutego 2025 r. orzekł o wyłączeniu sędzi Anny Dalkowskiej od rozpoznania sprawy III FSK 719/24. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że NSA w całości podzielił argumentację wnioskodawcy. Wniosek o przeprowadzenie testu bezstronności w niniejszej sprawie oraz w sprawie III FSK 719/24 są tożsame zarówno w zakresie bezpośredniej treści (w wielu fragmentach stanowią bezpośrednio jego kopię), jak również w zakresie argumentów stanowiących jego uzasadnienie. Sędzia Iwona Bogucka nie złożyła zdania odrębnego do postanowienia NSA z 27 lutego 2025 r., III FSK 719/24 i jako sędzia sprawozdawca jest autorem jego uzasadnienia, co jednoznaczne świadczy o tym, że w całości podziela ona argumentację zawartą we wskazanym postanowieniu oraz jego uzasadnieniu. Dalej sędzia Anna Dalkowska podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w tym postanowieniu. Jej zdaniem, NSA w składzie którego uczestniczyła sędzia Iwona Bogucka, wykreował abstrakcyjny model testu bezstronności, co jest nie tylko sprzeczne z art. 5a p.u.s.a., ale także z orzecznictwem Sądu Najwyższego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wyrażony pogląd przez sędzię Iwonę Bogucką, przesądzający o abstrakcyjnym charakterze testu bezstronności, stanowi okoliczność tego rodzaju, że wywołuje on uzasadnioną wątpliwość co do jej bezstronności w tej sprawie. Sędzia Anna Dalkowska wskazała ponadto, że o braku bezstronności sędzi Iwony Boguckiej w niniejszej sprawie może w odczuciu społecznym świadczyć prezentowane negatywne stanowisko w zakresie sposobu ukształtowania sędziowskiej części Krajowej Rady Sądownictwa ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3), wyrażające się w twierdzeniu o "braki legitymizacji" KRS (zob. postanowienie NSA z 27 lutego 2025 r., III FSK 719/24). Mając na względzie jednoznacznie prezentowane stanowiska przez sędzię Iwonę Bogucka oraz fakt, że sędzia Anna Dalkowska, której dotyczy wniosek o zbadanie przesłanek niezależności i bezstronności na podstawie art. 5a p.u.s.a jest członkiem kwestionowanej przez sędzię Iwonę Bogucką Krajowej Rady Sądownictwa oraz sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanym przez KRS w składzie kwestionowanym przez w/w sędzię, zachodzą obiektywne i uzasadnione wątpliwości do bezstronności sędzi w niniejszej sprawie. Nie sposób uznać, że w społecznym odczuciu jednostek sędzia, który kwestionuje istnienie konstytucyjnego organu państwa, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa nie budzi uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności w sprawie dotyczącej zbadania spełnienia przez sędziego będącego członkiem KRS i sędzią powołanym na jej wniosek wymogów niezawisłości i bezstronności. W posumowaniu wniosku sędzia Anna Dalkowska stwierdziła, że całokształt okoliczności wskazuje, że niewątpliwie skład sądu mający rozpoznać wniosek o przeprowadzenie testu bezstronności i niezależności sędziego z udziałem sędzi Iwony Boguckiej nie daje w niniejszej sprawie gwarancji — w odbiorze zewnętrznym — sądu niezależnego i bezstronnego realizującego standard określony w Konstytucji RP (art. 45 ust 1) Karcie Praw Podstawowych (art. 47) i w EKPC (art. 6 ust. 1). Istnieje oczywisty konflikt dotyczący konieczności oceny spełnienia przez Wnioskodawcę wymogów niezawisłości i bezstronności na podstawie art. 5a p.u.s.a. przez sędziego, który kwestionuje status Krajowej Rady Sądownictwa a standardami bezstronności sędziego, o którym stanowi art. 19 p.p.s.a. W piśmie z 16 kwietnia 2025 r. sędzia Iwona Bogucka wyjaśniła, że wedle jej wiedzy i przekonania, nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 18 i art. 19 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek sędzi NSA Anna Dalkowskiej nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że instytucja wyłączenia sędziego stanowi istotną gwarancję procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd spełniający konstytucyjny wymóg bezstronności (art. 45 ust. 1 Konstytucji). W orzecznictwie wskazuje się, że ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego sprowadza się do eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy (zob. wyrok TK 20 lipca 2004 r., SK 19/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 67, a także postanowienie NSA z 5 października 2018 r., I OZ 1022/18). Akcentowana jest także gwarancyjna rola instytucji wyłączenia sędziego dla realizacji zasady niezawisłości sędziowskiej (por. postanowienie SN z 4 listopada 1975 r., II CZ 136/75, OSPiKA 1977, z. 6, poz. 104). Podobnie w piśmiennictwie podkreśla się, że wyłączenie sędziego ma służyć stworzeniu takich warunków sprawowania urzędu sędziowskiego, które eliminują możliwość wywierania nacisków na sędziego z którejkolwiek strony (zob. M. Romańska, w: T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016). Przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, podobnie jak inne procedury sądowe, różnicują możliwość wyłączenia sędziego w zależności od charakteru przesłanek, które mają stanowić podstawę tego wyłączenia. Sędzia sądu administracyjnego z mocy samej ustawy podlega wyłączeniu w sprawie, w której wystąpią przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 18 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 19 p.p.s.a., niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Obecne brzmienie art. 19 p.p.s.a. jest następstwem zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 208, poz. 1536). Artykuł 19 p.p.s.a. w pierwotnym brzmieniu obejmował tylko te sytuacje, w których przyczyną braku bezstronności był stosunek osobisty łączący sędziego ze stroną lub z jej przedstawicielem. Stosunki osobiste łączące sędziego z innymi osobami nie uzasadniały wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. Wspomniana zmiana art. 19 p.p.s.a została wymuszona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, w którym stwierdzono, że art. 19 p.p.s.a, w jakim ograniczał przesłankę wyłączenia sędziego jedynie do stosunku osobistego, pomijając inne okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę bezstronności sędziego, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał m.in., że w celu pełnej realizacji prawa do sądu na ustawodawcy spoczywa obowiązek takiego ukształtowania instytucji wyłączenia sędziego, "aby umożliwiało ono objęcie wszelkich sytuacji, które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej strony (na co wskazuje orzecznictwo), to co najmniej u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego". Według Trybunału, gwarancje bezstronności sędziowskiej nie mogą być ograniczone "jedynie do stworzenia możliwości wyłączenia sędziego ze względu na istnienie bezpośrednich relacji o charakterze osobistym, ale muszą być pojmowane szerzej – jako umożliwiające wyłączenie w wypadku okoliczności (zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych), które w sytuacji konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach". Z powyższego wynika, że wyłączenie sędziego na mocy art. 19 p.p.s.a. może mieć miejsce nie tylko w związku z jego osobistym stosunkiem do strony postępowania sądowoadministracyjnego lub jego przedstawiciela, ale także z powodu istnienia innych okoliczności, które mogą wywoływać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności w sprawie. Muszą to być jednak okoliczności obiektywnie istniejące. O wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie o jego stronniczości i niesprawiedliwości. Wniosek o wyłączenie na podstawie art. 19 p.p.s.a. powinien odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Ustalenia dotyczące tej kwestii powinny opierać się na zasadach doświadczenia życiowego, przy czym okoliczności mogące stanowić podstawę wyłączenia powinny wskazywać na budzący wątpliwości co do bezstronności lub brak obiektywizmu stosunek łączący sędziego z którąkolwiek ze stron bądź ze sprawą (por. postanowienie NSA 24 września 2014 r., GZ 344/14). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego prezentowane jest stanowisko, że nie stanowi podstawy do wyłączenia sędziego okoliczność orzekania przez niego w innych, podobnych sprawach. Przyjęcie, że sędzia podlegałby wyłączeniu od rozpoznania sprawy tylko dlatego, że dokonał oceny prawnej w innych sprawach - nawet między tymi samymi stronami postępowania - byłoby naruszeniem zasady niezawisłości sędziowskiej i prowadziło do paraliżu sądownictwa (zob. np. postanowienia NSA: z 29 czerwca 2022 r., I FSK 782/21; z 6 czerwca 2023 r., I OSK 3184/19; z 25 lipca 2023 r., I OSK 1126/23; z 24 października 2023 r., II FSK 951/23; z 19 grudnia 2023 r., III FSK 3732/21; z 12 czerwca 2024 r., III FSK 1217/23; a także postanowienia SN z 25 listopada 2011 r., II CSK 182/11; z 14 listopada 2019 r., III CO 112/19). Podobnie w literaturze wskazuje się, że poglądy prawne sędziego wyrażone w jego wcześniejszych orzeczeniach nie powinny stanowić podstawy do jego wyłączenia od udziału w sprawie (J. Chlebny, W. Chróścielewski, Aktywność naukowa sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego a wymóg bezstronności, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2024, nr 6-7, s. 20). Poglądy te podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a odnosząc je do okoliczności tej sprawy należy zauważyć, że wniosek sędzi Anny Dalkowskiej o wyłączenie sędzi Iwony Boguckiej w całości opiera się na twierdzeniu, że uzasadniona wątpliwość co do bezstronności sędzi Iwony Boguckiej wynika z jej dotychczasowego orzecznictwa i prezentowanych w nim poglądów, zarówno w kwestii modelu testu niezawisłości i bezstronności sędziego, jak i sposobu ukształtowania sędziowskiej części Krajowej Rady Sądownictwa. Tymczasem, jak już wyżej stwierdzono, poglądy prawne sędziego wyrażone w jego wcześniejszych orzeczeniach – nawet w sprawach dotyczących tej samej strony - nie stanowią wystarczającej podstawy do jego wyłączenia od udziału w sprawie. Wniosek sędzi Anny Dalkowskiej nie wskazuje natomiast na inne okoliczności mogące wywoływać wątpliwość co do bezstronności sędzi Iwony Boguckiej. W szczególności nie wynika z niego, że sędzia Iwona Bogucka w jakikolwiek sposób mogłaby być zainteresowana wynikiem tej sprawy lub też, że jest uprzedzona, albo niekorzystnie nastawiona do strony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniosku sędzi Anny Dalkowskiej o wyłączenie sędzi Iwony Boguckiej. SWSA (del.) Krzysztof Przasnyski NSA Wojciech Stachurski SNSA Jacek Pruszyński