III FZ 214/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia P. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Lu 113/25 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi P. w L. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 19 grudnia 2024 r., nr 231/VII/2024 w przedmiocie uchwały rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Postanowieniem z 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Lu 113/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił P. w L. wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały Rady Miasta Lublin z 19 grudnia 2024 r., nr 231/VII/2024, w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze wniesionej do sądu pierwszej instancji skarżąca zakwestionowała m.in. treść § 6 uchwały, który stanowi, iż przedmiotowa uchwała "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2025 r.". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 30 grudnia 2024 r. (poz. 6860). W ocenie skarżącej powyższe sformułowanie rodzi wątpliwość co do daty faktycznego wejścia w życie aktu — czy nastąpiło ono z dniem 14 stycznia 2025 r. (po upływie 14 dni od ogłoszenia), czy też dopiero z dniem 1 lipca 2025 r., zgodnie z datą wskazaną jako początek obowiązywania. Równolegle ze skargą skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały do czasu rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł już w życie, powołując się w tym zakresie na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Sąd przyjął, że uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a zatem z dniem 14 stycznia 2025 r., i jako obowiązujący akt prawa miejscowego nie może podlegać wstrzymaniu wykonania przez sąd administracyjny. W konsekwencji wniosek został oddalony bez analizy przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., odnoszących się do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła zażalenie, zaskarżając je w całości. Zarzuciła sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy – jej zdaniem – uchwała nie weszła jeszcze w życie. W szczególności wskazano, że § 6 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność co do terminu wejścia w życie: z jednej strony wskazuje na wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, z drugiej – przewiduje obowiązywanie dopiero od dnia 1 lipca 2025 r. W ocenie skarżącej, tego rodzaju niejednoznaczność narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), powodując niepewność co do obowiązywania aktu i wykluczając możliwość przyjęcia, że akt już wszedł w życie. W konsekwencji – jak twierdzi strona – nie było podstaw do wyłączenia możliwości wstrzymania wykonania uchwały na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn wskazanych przez stronę skarżącą. W sprawie niniejszej zasadniczy spór między stronami dotyczy wykładni § 6 uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 19 grudnia 2024 r., a w szczególności określenia momentu jej wejścia w życie. Z jednej strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął, że uchwała weszła w życie z dniem 14 stycznia 2025 r., tj. po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, a tym samym wykluczył możliwość jej wstrzymania z mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. Z drugiej strony, skarżąca kwestionuje tę interpretację, podnosząc, że z treści uchwały wynika także termin 1 lipca 2025 r., co w jej ocenie uniemożliwia jednoznaczne ustalenie, czy akt obowiązuje, a tym samym czy art. 61 § 3 p.p.s.a. znajdzie zastosowanie. Przepis ten stanowi, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności nie przysługuje w odniesieniu do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Obie powyższe interpretacje stanowią w istocie przedmiot merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi na uchwałę. Sąd pierwszej instancji, przesądzając na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały, że jest ona aktem prawa miejscowego, który już wszedł w życie, w rzeczywistości odniósł się do jednego z zarzutów skargi. Tym samym doszło do naruszenia granic postępowania wpadkowego, które nie może prowadzić do przesądzania kwestii mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy głównej. Ocena, czy zaskarżona uchwała weszła w życie, należy do istoty rozpoznania sprawy skargowej i winna być dokonana przez skład orzekający w ramach rozpoznania skargi na uchwałę (por. post. NSA z 16 listopada 2010 r., I FZ 432/10, z 18 stycznia 2011 r., I FZ 496/10). Z tego względu postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, jakkolwiek formalnie oparte na art. 61 § 3 p.p.s.a., zostało wydane z przekroczeniem dopuszczalnych ram tego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały powinien zostać przedłożony składowi orzekającemu do rozpoznania łącznie ze skargą. Takie rozstrzygnięcie – w świetle charakteru i ram zaistniałego sporu – stanowi jedyny prawidłowy sposób procedowania, który pozwala uniknąć naruszenia granic postępowania wpadkowego i zapewnia pełną kontrolę sądową w ramach właściwego toku instancyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, należy wskazać, że brak jest podstawy prawnej do ich przyznania stronie w postępowaniu zażaleniowym (por. post. NSA z 14 czerwca 2013 r., II GZ 271/13).