III OSK 1049/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 137/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. w W. na pkt 1 decyzji P. S.A. z siedzibą w W. z dnia 13 grudnia 2022 r., nr 1/12/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 137/23, oddalił skargę Stowarzyszenia S. w W. na pkt 1 decyzji P. S.A. z siedzibą w W. z dnia 13 grudnia 2022 r., nr 1/12/2022, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Stowarzyszenie S. w W. (dalej: "skarżący", "stowarzyszenie") powołując się na art. 61 Konstytucji RP, pismem z 7 grudnia 2018 r. wystąpiło do P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "P.", "organ") o udostępnienie informacji publicznych obejmujących: 1) łącznie wypłacone nagrody w spółce w poszczególnych latach: 2017, 2018; 2) nagrody wypłacone w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody; 3) łącznie wypłacone premie w poszczególnych latach: 2017, 2018; 4) premie wypłacone w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania premii. W związku z brakiem odpowiedzi stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 7 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 222/19, w pkt 1 zobowiązał spółkę do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1846/21, oddalił skargę kasacyjną P. od powyższego orzeczenia. Wykonując ww. prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. w odpowiedzi na wniosek informacyjny stowarzyszenia z 7 grudnia 2018 r., pismem z 30 listopada 2022r., przedstawiła następujące informacje: 1) łącznie wypłacone nagrody w poszczególnych latach 2017-2018: 2017 r. - 1.075.800 zł, 2018 r. - 652.556 zł; 2) w 2018 r. przyznano 762 nagrody; 3) w latach 2017-2018 nie wypłacono premii, ponieważ akty wewnątrzzakładowe P., tj. Zakładowy Układ Zbiorowy Dziennikarzy P. S.A., Regulamin Pracy Pracowników P. S.A. oraz Regulamin Wynagradzania Pracowników P. S.A. nie przewidują takiej formy wynagradzania za świadczoną pracę. W ww. piśmie spółka podała też, że nagrody są przyznawane za szczególne zaangażowanie i wkład pracy w przygotowywaniu serwisów P. oraz przejawianie inicjatywy w wykonywaniu powierzonych i realizowanych zadań. Jednocześnie w piśmie z 30 listopada 2022 r. P. stwierdziła, iż nie zdecydowała się na wskazanie z imienia i nazwiska pracowników, którzy otrzymali nagrodę. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 222/19, wobec pracowników spółki, którzy nie pełnią funkcji publicznej, możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. W konsekwencji P. nie jest także w stanie wskazać kwoty nagrody wypłaconej danemu pracownikowi oraz uzasadnienia jej przyznania. Decyzją z 13 grudnia 2022 r., nr 1/12/2022 P., mając za podstawę art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), P. odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1) wskazania imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody w 2018 r. indywidualnie oznaczonemu pracownikowi spółki; 2) wskazania imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania premii w 2018 r. indywidualnie oznaczonemu pracownikowi spółki. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia P. podkreśliła, że informacje, ujęte w pkt 2 i w pkt 4 wniosku, nie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), ponieważ żaden z pracowników P., który otrzymał nagrodę w 2018 r., nie pełni funkcji publicznej, co oznacza, że nie byli oni obowiązani ujawniać swoich dochodów, a co za tym pracodawca mógł skorzystać z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast premie w 2018 r. nie zostały wypłacone żadnemu pracownikowi spółki, wobec czego nie było możliwości udostępnienia tej informacji. Na powyższą decyzję w zakresie pkt 1 Stowarzyszenie złożyło skargę do WSA w Warszawie, który przywołanym powyżej wyrokiem oddalił ją w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota powstałego w sprawie sporu sprowadza się do oceny, czy P. w odniesieniu do informacji publicznej objętej pkt 2 wniosku Stowarzyszenia z 7 grudnia 2018 r. mogła powołać się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących udostępnienia w trybie u.d.i.p. informacji o wysokości wynagrodzenia, nagrody lub premii danej osoby, istotna jest okoliczność, czy osoba ta pełni funkcję publiczną, czy też jest zatrudniona na stanowisku usługowym lub pomocniczym związanym jedynie z obsługą pracodawcy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z drugą kategorią podmiotów, czyli pracownikami organu. Oznacza to, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym także nagrody i premie) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już informacja o wynagrodzeniach poszczególnych pracowników spółki, niepełniących funkcji publicznych, takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że należy zgodzić się z organem, że prywatność osoby fizycznej stanowi przeszkodę w ujawnieniu stowarzyszeniu imion i nazwisk pracowników, którym P. w 2018 r. przyznała nagrody, a także kwot tych nagród oraz motywów ich przyznania w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników. Sąd zaznaczył, że nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia spółki, iż nagrodzeni w 2018 r. jej pracownicy nie pełnili funkcji publicznych, ani nie byli zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych. W skierowanym do skarżącego piśmie z 30 listopada 2022 r. spółka wyjaśniła, iż nagrody są przyznawane za szczególne zaangażowanie i wkład pracy w przygotowywaniu serwisów P. oraz przejawianie inicjatywy w wykonywaniu powierzonych i realizowanych zadań. Potwierdził to pełnomocnik spółki na rozprawie przez Sądem w dniu 12 października 2023 r., akcentując, że w 2018 r. nagrody otrzymali tak zwani pracownicy szeregowi, niepełniący żadnych znaczących funkcji - byli to dziennikarze przygotowujący serwisy P. Sąd wskazał, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jednakże dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, bowiem art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Przepis ten koreluje z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sfera prywatności jest też chroniona przez art. 47 Konstytucji RP stanowiący, iż każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. W tej sferze prywatności - obok danych osobowych takich jak imię, nazwisko, wiek czy wykonywany zawód - mieści się wysokość wynagrodzenia za pracę. Z kolei nagroda przyznana pracownikowi, nawet jeśli ma charakter uznaniowy, jest częścią wynagrodzenia ze stosunku pracy, a zatem jej wysokość podlega takiej samej ochronie jak wysokość comiesięcznych poborów pracownika. Konkludując - w ocenie Sądu pierwszej instancji - objęty skargą pkt 1 zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Informacja o nagrodach wypłaconych poszczególnym (wskazanym z imienia i nazwiska) pracownikom P. niepełniącym funkcji publicznych wpisuje się w ramy wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności. Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędne jego zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podczas kontroli decyzji organu i uznanie, że Spółka prawidłowo uznała, iż informacja o wypłaconych nagrodach i premiach w 2018 r. podlega ochronie z uwagi na prywatność, podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika, aby osoby, które otrzymały premie, nie pełniły funkcji związanych z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, a wnioskowana informacja dotyczy wydatkowania środków publicznych, b) art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 3 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne jego zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że Spółka prawidłowo ograniczyła skarżącemu prawo do informacji, podczas gdy nie było podstaw do nie udostępnienia informacji o sposobie wydatkowania środków publicznych. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi na decyzję P. wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ w sposób uzasadniony odmówił udzielenia informacji publicznej, albowiem nie był zobowiązany do jej udostępnienia, z uwagi na ochronę prywatności, podczas gdy w omawianym stanie faktycznym i prawnym organ jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym był zobowiązany do jej udostępnienia, a przesłanka ochrony prawa do prywatności nie powinna mieć zastosowania. Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie w przypadku określonym w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zostały postawione zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, jednak żaden ze sformułowanych zarzutów nie zmierza do skutecznego zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Należy bowiem podnieść, że stan faktyczny sprawy można podważyć wyłącznie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., III OSK 1984/22). Powyższa kwestia jest istotna, gdyż w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") - skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podniosło, iż "z okoliczności sprawy nie wynika, aby osoby, które otrzymały premie nie pełniły funkcji związanych z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym". Raz jeszcze należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu. Odnosząc się jednak do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie sposób pominąć regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Generalnie bowiem spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy żądane w punkcie 2 wniosku dostępowego informacje polegają ochronie z uwagi na prawo do prywatności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z kolei art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Powyższy przepis wprowadza zatem ustawowe ograniczenie realizacji konstytucyjnego prawa do informacji. Wskazać należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też mającej związek z pełnieniem takich funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., I OSK 169/18, LEX nr 2523767 oraz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., I OSK 1044/13). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13, z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., II SA/Bd 395/14). Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna, to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14). Wskazać również należy, że interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" (pojęcie użyte w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., który to przepis został wskazany jako naruszony w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej) dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym uznaje się szeregowych pracowników nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego). Choć wskazany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07 nie dotyczy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, warto powołać stanowisko Trybunału dotyczące dziennikarzy w kontekście pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne". Trybunał Konstytucyjny wskazał na "konieczność odróżnienia wykonywania funkcji publicznej jako opartej na kompetencji (prawnej) i wpływu społecznego, niewynikającego z kompetencji. Odnosi się to szczególnie do dziennikarzy. Dziennikarze mają, poprzez media, w tym elektroniczne, niejednokrotnie olbrzymią możliwość wpływania na ludzkie zachowania. Wpływ ten następuje jednak nie w drodze działań opartych na wyraźnie wskazanej podstawie prawnej, tak jak to się dzieje w wypadku "osób pełniących funkcje publiczne" (osoby te, działając, realizują swoją kompetencję, wynikającą z wyraźnego wskazania przez przepis prawa); działanie dziennikarzy ujawnia się w przestrzeni publicznej poprzez zachowania dozwolone, niebędące realizacją kompetencji udzielonej przez prawo, które co najwyżej mogą podlegać ograniczeniom czy wręcz zakazom. Prawo w tym ostatnim wypadku wyznacza granice działania, a nie podstawę lub obowiązek działania. Konkludując, trzeba odróżnić prawnie określony rodzaj i zakres działalności oraz takież kompetencje, jak to się dzieje w wypadku "osób pełniących funkcje publiczne", od faktycznego wpływania na zachowania innych ludzi. Ta pierwsza sytuacja dotyczy osób działających z mocy prawa i na jego podstawie, wyraźnie wskazanej w konkretnej ustawie. Tej kategorii, innymi słowy, wolno tylko to, co jest dozwolone konkretnym przepisem ustawy. Druga kategoria obejmuje wszelkie działania, z wyjątkiem tych, które są zakazane. Z punktu widzenia gwarancji prawidłowego funkcjonowania ustroju demokratycznego, inaczej w obu wypadkach przedstawia się możliwość, dopuszczalność i potrzeba zapewnienia autonomii informacyjnej dla przedstawicieli obu grup. W odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne sensu stricto wymaganie radykalnej przejrzystości jest nie tylko dozwolone, ale wręcz konieczne; ujawnianie wiedzy o ich przeszłości (a więc poddanie ich lustracji) nie budzi zastrzeżeń konstytucyjnych z punktu widzenia przepisów składających się na obowiązek poszanowania autonomii informacyjnej (art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji). Inaczej jest, gdy dana osoba nie pełni funkcji publicznej, gdyż pracuje w jednostce organizacyjnej, której działanie nie jest wypełnianiem tych funkcji, albo - choć pracuje w jednostce wypełniającej funkcje publiczne - w kompetencjach danej osoby nie leży wykonywanie takiej funkcji". W wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., I OSK 169/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. (...) Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym. (...) Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. (...) Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. (...) Przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej". Reasumując powyższe uznać należy, że rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił desygnat pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" w rozumieniu u.d.i.p., w ujęciu szerokim. W postępowaniu nie zostało natomiast wykazane, by w grupie pracowników, którzy otrzymali nagrody w 2018 r. byli pracownicy pełniący funkcje publiczne. Podmiot zobowiązany wyjaśnił, że nagrody są przyznawane za szczególne zaangażowanie i wkład pracy w przygotowywanie serwisów P. oraz przejawianie inicjatywy w wykonywaniu powierzonych i realizowanych zadań. Wskazał, że nagrody otrzymali dziennikarze przygotowujący serwisy P. Wymaga podkreślenia, że powyższych ustaleń nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej wyroku, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Osoby objęte wnioskiem dostępowym – dziennikarze przygotowujący serwisy P. – nie należą do osób, których działania wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów i które w ramach instytucji publicznej realizują w sposób władczy zadania publiczne tej instytucji. W tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał omawiany zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony. Konsekwencją niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego jest bezzasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Normy z art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Należy także podnieść, że art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje orzecznicze sądu pierwszej instancji w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na decyzję, zatem wskazany art. 149 § 1 p.p.s.a. nie mógł w ogóle znaleźć zastosowania. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, na czym miałoby polegać naruszenie powyższego przepisu. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.