III OSK 1091/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 396/23 w sprawie ze skargi X S.A. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w I. z dnia 17 lutego 2023 r. nr BD.ZUO.1.4700.622.2023.KW w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w I. na rzecz X S.A. w K. kwotę 4067 (cztery tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 396/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi X S.A. w K. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w I. (dalej: "organ") z dnia 17 lutego 2023 r. nr BD.ZUO.1.4700.622.2023.KW w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził zwrot kosztów (pkt 2). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 25 stycznia 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625, dalej: "u.p.w. z 2017 r.") ustaliło skarżącej w formie informacji rocznej, za okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. opłatę stałą w wysokości 98.854 zł tytułem opłaty za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia [...]. Skarżąca złożyła reklamację, podnosząc, że podstawa przyjęta do ustalenia wysokości opłaty stałej jest błędna. Decyzją z 17 lutego 2023 r., znak: BD.ZUO.1.4700.622.2023.KW, organ określił za okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. opłatę stałą w wysokości 98.854 zł za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia [...] do [...]. Skargę na ww. decyzję złożyła skarżąca. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę. Według Sądu pierwszej instancji zestawienie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w. z 2017 r. prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego, w świetle pierwszego z wymienionych przepisów niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych stanowiły ścieki, jednakże nie są już one ściekami pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Przedmiotowa opłata jest określana na podstawie przepisów u.p.w. z 2017 r. W procesie wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej należy zatem uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, także tych, którymi się posłużono w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym pod rządami Prawa wodnego z 2001 r. Definicja legalna z art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w. z 2017 r. nakazuje przyjąć, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, jednakże poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami: – wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie; – niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Organ nie dokonał oceny, czy ww. wyjątki mają w tej sprawie zastosowanie, co stanowi podstawę do uwzględnienia skargi. W ocenie WSA słuszny jest zarzut, że organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 u.p.w. z 2017 r. Według tego przepisu, zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Sąd podzielił stanowisko NSA zawarte w ww. wyroku w sprawie III OSK 2388/21, że z art. 279 pkt 3 u.p.w. z 2017 r. nie wynika, iż zwolnienie z opłaty odnosi się wyłącznie do opłat zmiennych. Obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne został określony z art. 268 powyższej ustawy. Ponadto w art. 270 ust. 8 powołanej ustawy prawodawca doprecyzował, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej. Uznać zatem należy, że brak jest podstaw do ograniczenia zwolnienia z opłaty tylko do opłaty zmiennej. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."), jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W rozpoznawanej sprawie nie występowały sporne interesy stron, jak również nie dotyczyła ona interesu osób trzecich. Nie występują też przesłanki uzasadniające odmowę jego zastosowania określone w art. 7a § 2 k.p.a. Przeszkodą w ewentualnym zwolnieniu z opłaty nie jest okoliczność, że w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym z 28 grudnia 2017 r. suma poziomu chlorków i siarczanów przekracza 500 mg/I: mianowicie w pozwoleniu jako najwyższą dopuszczalna wartość chlorków wskazano 1000 mg/l, a siarczanów – 500 mg/l. Należy jednak zauważyć, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w rozpoznawanej sprawie wielkości poszczególnych zanieczyszczeń zostały określone na poziomie maksymalnym, co oznacza, że rzeczywisty ich poziom nie może przekroczyć określonych wartości. Niewykluczone jest jednak, że poziom ten może być znacznie od nich niższy i spełniać warunek określony w art. 279 pkt 3 u.p.w. z 2017 r. Zaakceptowanie stanowiska, że przesądzające znaczenia dla zwolnienia mają ww. zapisy pozwolenia wodnoprawnego, mogłoby potencjalnie prowadzić do sytuacji, w której podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wyznaczające wielkości zanieczyszczeń na poziomie niższym niż określone w art. 279 pkt 3 u.p.w. z 2017 r. korzystałby permanentnie ze zwolnienia z opłaty stałej niezależnie od rzeczywistej jakości ścieków, natomiast podmiot, któremu w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości zanieczyszczeń określono na poziomie powyżej 500 mg/I, zawsze ponosiłby opłatę stałą pomimo, że rzeczywista jakość ścieków nie przekraczałaby wskazanego wyżej poziomu. Zasadny jest zatem w ocenie składu orzekającego zarzut naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowa wykładnia art. 271 ust. 1 pkt 4 oraz art. 279 pkt 3 u.p.w. z 2017 r. oznacza bowiem konieczność dokonania ustaleń faktycznych zarówno odnośnie tego, czy wprowadzane przez skarżącą wody są wodami niezanieczyszczonymi, a w przypadku jeżeli nie są to wody tego rodzaju - czy są to ścieki będące wodami zasolonymi, pochodzącymi z odwodnienia zakładu górniczego, o wartości sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach przekraczających 500 mg/l. Tego rodzaju ustaleń organ nie dokonał, co jest naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Skargę kasacyjną o powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.: 1) art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e u.p.w. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2438, z poźn. zm., dalej: "rozporządzenie") poprzez przyjęcie błędnego sposobu liczenia opłaty stałej za usługi wodne w zakresie wód odprowadzanych przez X S.A. z odkrywki, 2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., tj. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia poprzez bezzasadne uznanie w uzasadnieniu uchylonej Decyzji, to jest iż błędnie kwalifikował wody odprowadzane z odkrywki jako ścieki, podczas gdy wskazane w uzasadnieniu decyzji dowody i argumenty jednoznacznie wskazują że wody te mają charakter ścieków, a ponadto błąd w ustaleniach faktycznych, że wody odprowadzane z odkrywki mogą być uznane za wody niezanieczyszczone, względnie zasolonymi w takim stopniu, iż mogą podlegać zwolnieniom określonym w art. 279 ust. 3 u.p.w., podczas gdy wszelkie zebrane w sprawie dowody takiemu ustaleniu, czy też sugestiom przeczą a tego typu wytyczne nie są niczym poparte. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od uczestnika na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że WSA w swoim wyroku wytknął wadliwość sposobu liczenia opłaty stałej za usługi wodne w zakresie wód odprowadzanych przez X S.A. z odkrywki, czym naruszył art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e u.p.w. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Sąd pierwszej instancji wytknął organowi, że przedwcześnie przesądził, iż wody pochodzące z odwodnienia [...] stanowią ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w. z 2017 r. Na etapie postępowania kasacyjnego nie jest kwestionowane, że pozwolenie wodnoprawne na gruncie niniejszej sprawy zostało wydane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e Prawa wodnego z 2001 r., za "ścieki" należało uznawać wprowadzane do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie". Zestawienie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego, w świetle pierwszego z wymienionych przepisów (lege non distinguente), niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych stanowiły ścieki, którymi nie są już pod rządami obecnie obowiązującego Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z art. 16 pkt 61 lit. e) tej ustawy. Z tego względu, w procesie wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, którymi się posłużono w pozwoleniu wodnoprawnym. Definicja legalna z art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego nakazuje bowiem przyjąć, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, jednakże poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami. Organ nie dokonał oceny, czy wyjątki te mają w tej sprawie zastosowanie, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W istocie więc Sąd pierwszej instancji nie kwestionował sposobu obliczenia opłaty stałej, lecz samo ustalenie, że wody odprowadzane przez X S.A. stanowią ścieki. WSA nie przesądził negatywnie tej kwestii, zobowiązał natomiast organ do jej wyjaśnienia adekwatnie do reżimu wynikającego z zakresu stosowania art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w. z 2017 r. oraz reguł kodeksowych określonych treścią art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji przesądził, że wody odprowadzane z odkrywki mogą być uznane za wody niezanieczyszczone, względnie zasolone w stopniu, który uzasadnia zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty, o którym mowa w art. 279 ust. 3 u.p.w. I w tym wypadku WSA nie odniósł się do przedmiotowej kwestii kategorycznie, przesądzając o ocenach prawnych, na których organ powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie ponownie rozpatrując sprawę. Zgodnie z art. 279 pkt 3 u.p.w., zwolnione jest z opłat za usługi wodne wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika jednoznacznie, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W ocenie organu, zwolnienie z opłat na podstawie powołanego przepisu dotyczy tylko opłaty zmiennej. Natomiast w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym spółce maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 u.p.w., co wyklucza zastosowanie tej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednak w tym zakresie podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Z art. 279 pkt 3 u.p.w. nie wynika, że zwolnienie z opłaty odnosi się wyłącznie do opłat zmiennych. Obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne został określony z art. 268 Prawa wodnego. Ponadto w art. 270 ust. 8 powołanej ustawy prawodawca doprecyzował, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej. Uznać zatem należy, że brak jest podstaw do ograniczenia zwolnienia z opłaty tylko do opłaty zmiennej. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej, wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. i mającym zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W rozpoznawanej sprawie nie występowały sporne interesy stron jak również nie dotyczyła ona interesu osób trzecich. Nie występują też przesłanki uzasadniające odmowę jego zastosowania określone w art. 7a § 2 k.p.a. W procesie wykładni art. 279 pkt 3 u.p.w. nie można pominąć argumentów związanych z wykładnią celowościową. Celem wprowadzenia odpłatnej usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do ziemi lub do wód jest ochrona środowiska przed odprowadzeniem ścieków złej jakości. Podmiot odprowadzający ścieki, mając wpływ na ich ilość i jakość, przez wprowadzenie zwolnienia z opłaty jest motywowany do podejmowania rozwiązań umożliwiających uzyskanie jak najbardziej bezpiecznej dla środowiska ich jakości, co w efekcie przekładać się powinno na obniżenie kosztów prowadzonej działalności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, że brak było możliwości zwolnienia z opłaty, bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 u.p.w. Z powyższego wynika, że zdaniem organu dla zwolnienia z opłaty decydujące znaczenie mają poziomy zanieczyszczeń określone w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym. Należy jednak zauważyć, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w rozpoznawanej sprawie wielkości poszczególnych zanieczyszczeń zostały określone na poziomie maksymalnym, co oznacza, że rzeczywisty ich poziom nie może przekroczyć określonych wartości. Niewykluczone jest jednak, że poziom ten może być znacznie od nich niższy i spełniać warunek określony w art. 279 pkt 3 u.p.w., zgodnie z którym wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w wodach (ściekach) nie może przekraczać 500 mg/I. Zaakceptowanie stanowiska organu mogłoby potencjalnie prowadzić do sytuacji, w której podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wyznaczające wielkości zanieczyszczeń na poziomie niższym niż określone w art. 279 pkt 3 u.p.w. korzystałby permanentnie ze zwolnienia z opłaty stałej, niezależnie od rzeczywistej jakości ścieków, natomiast podmiot, któremu w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości zanieczyszczeń określono na poziomie powyżej 500 mg/I, zawsze ponosiłby opłatę stałą pomimo, że rzeczywista jakość ścieków nie przekraczałaby wskazanego wyżej poziomu. Spółka wskazuje, że nie przekracza wartości przewidzianych w art. 279 pkt 3 u.p.w., ale ustalenia w tym zakresie powinny zostać poczynione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wątpliwości tego rodzaju nie można rozstrzygnąć w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd I instancji nie prowadzi postępowania dowodowego i nie może w tym zakresie "zastępować" organu. Sąd I instancji prawidłowo więc orzekł, że w tej sprawie doszło w sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wskazane okoliczności nie zostały rozważone przez organ, który przyjął wadliwą i niekorzystną dla strony wykładnię art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2012 r. II OSK 343/19. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935 ze zm.).