III OSK 2061/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 975/25 o odrzuceniu skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w T. na wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli Delegatury w B.zmienione uchwałą nr KPK-KPO.441.240.2024 z dnia 21 października 2024 r., znak: LBY.410.10.3.2024 postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 975/25 odrzucił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej także jako: Spółka) na wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli Delegatury w B. (dalej także jako: organ) zmienione uchwałą nr KPK-KPO.441.240.2024 z dnia 21 października 2024 r., znak: LBY.410.10.3.2024. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że skarga Spółki jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu i wyjaśnił, że wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli Delegatury w B. z dnia 21 października 2024 r., znak: LBY.410.10.3.2024 skierowane do Spółki w związku z przeprowadzoną kontrolą dot. "Wykorzystywanie środków Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa" nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w treści art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak podkreślił Sąd I instancji, wystąpienie pokontrolne nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, stanowi natomiast wytknięcie nieprawidłowości i wskazówkę dla kierownictwa kontrolowanej jednostki. Nie wynikają z niego bezpośrednie skutki dla podmiotu kontrolowanego w sferze uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takich skutków nie wywołują również czynności proceduralne podejmowane w toku postępowania kontrolnego. Wystąpienie pokontrolne ma na celu wskazanie nieprawidłowości i sposób ich usunięcia, może być także przyczyną ewentualnego późniejszego wszczęcia postępowań, które mogą zakończyć się rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej podległym Sejmowi (art. 202 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli) i kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności (art. 203 Konstytucji RP i art. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli). Sąd I instancji wyjaśnił, że poprzez sprawowanie kontroli należy rozumieć funkcję państwową odmienną od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje i porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Stwierdzone rozbieżności znajdują odzwierciedlenie w protokole kontroli, a uwagi i wnioski z kontroli znajdują się w wystąpieniu pokontrolnym. Najwyższa Izba Kontroli w przypadku ujawnienia czynów, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność zawiadamia o tym właściwe organy (art. 63 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli), a te informują NIK o wynikach postępowania. W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że w odróżnieniu od podmiotów sprawujących obowiązki z zakresu administracji publicznej, Najwyższa Izba Kontroli nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych. Sąd I instancji zaznaczył także, że pogląd o odrębności pionu kontroli sprawowanej przez NIK i niepodleganiu jej wyników kontroli sądowej jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2185/13 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że Najwyższa Izba Kontroli nie jest ze swej istoty organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w związku z tym jej działalność kontrolna w ocenie Sądu I instancji nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z definicją organu administracji publicznej zawartą w art. 5 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał za niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu (wystąpienia pokontrolnego) Najwyższej Izby Kontroli, gdyż Najwyższa Izba Kontroli nie jest ze swej istoty organem administracji publicznej i w związku z tym jej działalność nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Spółka i zaskarżając to postanowienie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przeprowadzenie w sprawie rozprawy oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na skutek jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż zaskarżone wystąpienie pokontrolne Najwyżej Izby Kontroli nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy nakłada na Spółkę obowiązek podjęcia działań zmierzających do umorzenia udziałów w Spółce na podstawie art. 33pa ust. 1 pkt 3 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa; 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek ich błędnego zastosowania poprzez uznanie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy Najwyższa Izba Kontroli funkcjonalnie jest organem administracji publicznej, zaś protokół kontroli jest czynnością podlegającą kontroli sądowej; 3. art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez pozbawienie Spółki prawa do rozpoznania jej sprawy przez niezawisły sąd, pozbawienie prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem oraz prawa do skutecznego środka odwoławczego - w wyniku odrzucenia skargi; 4. art. 33pa ust. 1 pkt 3 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa na skutek jego niezastosowania, podczas gdy przepis ten nakłada na Spółkę obowiązek umorzenia udziałów w konsekwencji naruszeń stwierdzonych w wystąpieniu Pokontrolnym NIK, co nadaje wystąpieniu pokontrolnemu charakter czynności władczej z zakresu administracji publicznej, a tym samej podlegającej kontroli sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że wystąpienie pokontrolne NIK ma charakter wyłącznie ocenny. Jak podkreśliła strona skarżąca kasacyjnie, w zaskarżonym do Sądu I instancji wystąpieniu pokontrolnym NIK powołała się wprost na art. 33pa ust. 1 pkt 3 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa i nakazała podjęcie działań zmierzających do umorzenia udziałów. W związku z powyższym nie stanowi to oceny, lecz "nakaz" o doniosłych skutkach prawnych, będący przejawem władztwa administracyjnego i czynnością z zakresu administracji publicznej sensu largo. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie zaskarżone w niniejszej sprawie wystąpienie pokontrolne należy do innych form działań administracji o charakterze władczym i zewnętrznym, które mogą wpływać na sytuację prawną jednostek, tj. do kategorii wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że powyższe potwierdza opinia dr hab. Prof. UMK w Toruniu T. B., w której wyjaśniono, że ustawa o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa stanowi autonomiczne źródło obowiązków, a zaskarżone wystąpienie NIK nie jest neutralnym raportem, lecz władczym nakazem prowadzącym do umorzenia udziałów. Jednak zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie odniosły się do tej opinii, choć znajdowała się ona w aktach sprawy i była znana NIK już przed wydaniem wystąpienia. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w realiach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie pozbawia Spółkę prawa do sądu, naruszając standardy konstytucyjne oraz te wynikające z Karty Praw Podstawowych UE oraz EKPC. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Spółki na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ podkreślił, że wystąpienie pokontrolne NIK stanowi dokument pokontrolny sporządzany w wyniku postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez Najwyższą Izbę Kontroli (art. 53 ustawy o NIK). Kontrola NIK nie ma charakteru nakazowego, a tym samym wnioski zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie mają charakteru wiążącego. Jak wskazał organ, postępowanie kontrolne jest autonomiczne wobec postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków stron o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej. Na podstawie pierwszego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na skutek jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż zaskarżone wystąpienie pokontrolne Najwyżej Izby Kontroli nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy nakłada na skarżącą obowiązek podjęcia działań zmierzających do umorzenia udziałów w Spółce na podstawie art. 33pa ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 1440). Zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie to przepis, który nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 3 § 2 w poszczególnych mniejszych jednostkach redakcyjnych (punktach) określa katalog spraw, do rozpatrzenia których właściwe są sądy administracyjne. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Powyższe nie oznacza, że podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. automatycznie dyskwalifikuje tę skargę. Należy bowiem mieć na uwadze, że mimo że art. 3 § 2 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. cytowane wyżej: postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). W ramach drugiego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. nieprawidłowo zresztą przywołany jako "art. 3 ust. 1", z art. 1 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednak powiązanie to nie mogło okazać się skuteczne, bowiem ww. przepisy również mają charakter ogólny i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W art. 1 p.p.s.a. uregulowano zakres obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązana była bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Natomiast w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu powiązała ze sobą zarzuty naruszenia przepisów, z których żaden nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i z których każdy wymaga powiązania z zarzutami naruszenia innych przepisów, czyniło to omawiany zarzut skargi kasacyjnej bezskutecznym. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, gdyż Sąd I instancji stosując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. odrzucając skargę na wystąpienie pokontrolne w niniejszej sprawie działał na podstawie i w granicach prawa. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wyraźnie stanowi, że Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a taka sytuacja wystąpiła właśnie w rozpoznawanej sprawie, gdyż zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie mogło zostać zakwalifikowane jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej i została wyodrębniona w osobny pion organów państwowych z jednoczesnym zagwarantowaniem niezależności tej kontroli od organów administracji publicznej. Z usytuowania Najwyższej Izby Kontroli w systemie organów państwa wynika, że stanowi ona oddzielny, zależny tylko od Sejmu, organ państwowy powołany do sprawowania szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organ powołany do administrowania. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r., poz. 623), Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Może ona kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych, a także działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Najwyższa Izba Kontroli może także kontrolować pod względem legalności i gospodarności działalność jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych wykonujących zadania z zakresu funkcjonowania systemów gwarantowania środków pieniężnych i udzielania pomocy podmiotom objętym systemem gwarantowania, o których mowa w przepisach o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Pogląd o odrębności kontroli sprawowanej przez Najwyższą Izbę Kontroli względem administracji publicznej i niepodleganiu jej wyników kognicji sądów administracyjnych jest mocno utrwalony w orzecznictwie i doktrynie. NIK – wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie - nie dysponuje bowiem środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych, która to cecha identyfikuje działanie administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (polegające na kierowaniu, zarządzaniu, zawiadywaniu). Wystąpienie pokontrolne nie ma waloru orzeczenia administracyjnego, stanowi natomiast wytknięcie nieprawidłowości i wskazówkę dla kierownictwa kontrolowanej jednostki. Nie wynikają z niego bezpośrednie skutki dla podmiotu kontrolowanego w sferze uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dlatego też nie można uznać, że Sąd I instancji odrzucając skargę w niniejszej sprawie i uznając, że zaskarżone przez Spółkę wystąpienie pokontrolne nie należy do kategorii wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ograniczył prawo Spółki do sądu. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 33pa ust. 1 pkt 3 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa "na skutek jego niezastosowania, podczas gdy przepis ten nakłada na Spółkę obowiązek umorzenia udziałów w konsekwencji naruszeń stwierdzonych w wystąpieniu Pokontrolnym NIK, co nadaje wystąpieniu pokontrolnemu charakter czynności władczej z zakresu administracji publicznej, tym samej podlegającej kontroli sądu administracyjnego". Z uwagi na to, że na podstawie ww. zarzutu strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niezastosowanie art. 33pa ust. 1 pkt 3 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie, po dookreśleniu podstaw kasacyjnych, na niezastosowanie art. 33pa ust. 1 pkt 3 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis lub przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisu przez nią wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut niezastosowania art. 33pa ust. 1 pkt 3 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa nieskutecznym. W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził jednocześnie dochodzonego przez organ zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.