III OSK 2114/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 157/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 16 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 19 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka) uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z 16 listopada 2022 r. w przedmiocie odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu w siedzibie spółki kontroli w dniach od 21 lipca do 18 października 2022 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z 16 listopada 2022 r. zobowiązał zarząd spółki do prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze stanem faktycznym. Spółka wniosła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że na organie Inspekcji Ochrony Środowiska spoczywał obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien ponadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne, które nie zawierają powyższych elementów "wymykają się" kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, konstytucyjnego prawa do sądu i sądowej kontroli działalności administracji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego dostarczają przywołane zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne Sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim na podstawie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego jest art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070). Celem zarządzenia pokontrolnego jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa przez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Specyfika zarządzenia pokontrolnego polega bowiem na tym, że jest wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów wynika wprost z art. 66 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699). W tej sprawie organ zobowiązał spółkę do przestrzegania przepisów prawa. Niezależnie od tego, czy tego rodzaju zarządzenie pokontrolne byłoby wydane, realizacja nakazu wynikającego z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach jest dla posiadacza odpadów wiążąca. Zatem wydanie zarządzenia o treści, jak zaskarżone, jest bezprzedmiotowe. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie formułuje żadnych szczegółowych działań do jakich zobowiązano spółkę. Spółka twierdzi natomiast, że swoje obowiązki w zakresie sprawozdawczości realizuje zgodnie z prawem. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że brak prowadzenia ewidencji odpadów (albo prowadzenie jej w sposób nierzetelny) powinno skutkować cofnięciem zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 47 ustawy o odpadach) lub wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej (art. 194 ust. 1 pkt 5b ustawy o odpadach). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, przy uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i bezpodstawne przyjęcie, że jego wydanie było bezprzedmiotowe, a organ nie formułował w nim żadnych szczegółowych obowiązków wobec spółki. Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a przez pominięcie przy wydaniu zaskarżonego wyroku istotnych faktów udokumentowanych w protokole kontroli. Wynika z nich, że jedna z kart przekazania odpadów nie dokumentuje rzeczywistego transportu odpadów, a ponadto faktycznego wyjazdu środka transportu z odpadami z terenu zakładu nie udokumentowano kartą lub kartami przekazania odpadów. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niespełniający wymogów ustawowych, w tym przede wszystkim lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Natomiast dokonując kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego Sąd I instancji zobowiązany jest dokonać oceny, czy treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami kontroli. Tego rodzaju oceny w tej sprawie Sąd I instancji nie dokonał, ograniczając się w istocie do stwierdzenia, że skoro dany obowiązek wynika z przepisów prawa, to "bezprzedmiotowe" jest jego stwierdzanie w zarządzeniu pokontrolnym. Jest to stanowisko nieprawidłowe i wprost sprzeczne ze wskazanym wyżej celem zarządzenia pokontrolnego, które nie będąc decyzją administracyjną, stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Przy czym przypomnienie to ma wynikać bezpośrednio z ustaleń kontroli i związek ten stanowi przedmiot kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny. Zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, zasługiwał zatem na uwzględnienie. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zostały powołane w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku, ale Sąd I instancji nie wskazał, jakiego naruszenia dopatrzył się w toku kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego. Wprawdzie na wstępie rozważań Sąd I instancji powołał się na podstawowe zasady konstytucyjne takie jak zasada legalności lub zasada demokratycznego państwa prawnego, brak jest jednak bezpośredniego przełożenia tych rozważań na uwarunkowania prawne i faktyczne tej sprawy. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkich tych elementów uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera, w tym przede wszystkim szczegółowego wyjaśnienia powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest niewystarczające i nie pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są przy tym rozważania Sądu I instancji w zakresie decyzji, jakie mogą zostać wydane na skutek nieprawidłowego prowadzenia przez przedsiębiorcę ewidencji odpadów, ponieważ decyzje te nie były przedmiotem sprawy i mogą ewentualnie stanowić następstwo zarządzenia pokontrolnego. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc jeżeli wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie (wyrok NSA z 6.09.2024 r., I OSK 791/23, LEX nr 3760505.). Do tego rodzaju naruszenia w tej sprawie nie doszło. Na obecnym etapie postępowania nie można przyjąć, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, w tym znaczeniu, że nie rozstrzyga istoty sprawy. Stąd też konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.