III OSK 2155/25

Dnia 13 stycznia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 932/25 w sprawie ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 27 lutego 2025 r. nr DIŚ-III.411.168.2024.JK w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 932/25 oddalił sprzeciw A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 27 lutego 2025 r. nr DIŚ-III.411.168.2024.JK w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Minister Klimatu i Środowiska (dalej w skrócie: "organ odwoławczy" lub "Minister") decyzją z dnia 27 lutego 2025 r. nr DIŚ-III.411.168.2024.JK, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej w skrócie: "organ pierwszej instancji" lub "Marszałek") z dnia 14 października 2024 r. znak: KLSV.7243.19.2024.KS w przedmiocie: 1) stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia z upływem dnia 13 lutego 2024 r. decyzji Marszałka z dnia 25 stycznia 2016 r. znak: RŚVI.7243.83.2015.AB, pozwalającej na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w zakładzie zlokalizowanym w miejscowości [...] (dz. nr ewid. [...]), udzielonej Spółce; 2) określenia dla Spółki, na 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, terminu wykonania obowiązków wynikających z niniejszej decyzji, a w szczególności usunięcie odpadów zdeponowanych na terenie nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości [...] (dz. nr ewid. [...]), w związku z działalnością objętą decyzją wymienioną w pkt 1 niniejszej decyzji, na własny koszt, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i przedłożenia Marszałkowi pisemnych informacji w tym zakresie; - uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 14 października 2024 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że Spółka prowadziła działalność polegającą na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów w zakładzie zlokalizowanym w miejscowości [...]. W trakcie prowadzenia tej działalności nastąpiła zmiana przepisów – zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.; dalej w skrócie: "ustawa nowelizująca"). W art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej wprowadzono obowiązek złożenia, do dnia 5 marca 2020 r., wniosku o zmianę posiadanego pozwolenia w celu dostosowania jego treści do nowych wymogów. Spółka pismem z dnia 5 marca 2020 r. wystąpiła do Marszałka o zmianę decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r. Wobec uznania, że strona nieskutecznie uzupełniła braki tego wniosku, Marszałek pismem z dnia 19 lipca 2023 r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2023 r. odmówił również przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku. Spółka odwołała się od tego postanowienia do Ministra, który postanowieniem z dnia 11 października 2023 r. znak: DIŚ-III.411.107.2023.JK uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Marszałek przywrócił Spółce termin do złożenia uzupełnienia braków formalnych i dokonał analizy przedłożonego uzupełnienia. Analiza ta wykazała, że Spółka nie usunęła wszystkich jego braków, w związku z czym wezwał stronę do ich uzupełnienia. Spółka ponownie nie nadesłała żądanych dokumentów, dlatego Marszałek pismem z dnia 13 lutego 2024 r. poinformował ją, że wniesione podanie w sprawie zmiany decyzji Marszałka z dnia 25 stycznia 2016 r. pozostawia bez rozpoznania. Równolegle pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. Marszałek zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r. Po zakończeniu postępowania Marszałek wydał – w oparciu o art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. 2024 r., poz. 54 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś.") oraz art. 47 ust. 3 i 5 w zw. z art. 47 ust. 8 oraz art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.") – wskazaną na wstępie decyzję z dnia 14 października 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotowe zezwolenie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ Spółka w przewidzianym ustawą terminie nie złożyła wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia. Jednocześnie, wobec ustalenia w toku postępowania, że na nieruchomości, na której skarżąca prowadziła swoją działalność, w dalszym ciągu znajdują się odpady, Marszałek zakreślił w decyzji termin 60 dni, od dnia jej uostatecznienia się, na ich usunięcie. Rozpoznając odwołanie Spółki od decyzji z dnia 14 października 2024 r. Minister w pierwszej kolejności wskazał, że Marszałek w sposób prawidłowy ocenił stan faktyczny pod względem wygaśnięcia posiadanej przez Spółkę decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r., z uwagi na brak kompletnego i terminowo złożonego przez nią wniosku, o którym mowa w art. 14 ustawy nowelizującej. Organ odwoławczy stwierdził także, że konsekwencją zastosowania art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej jest konieczność zastosowania art. 47 ust. 8 u.o., tj. zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem oraz usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, a zatem i w tym zakresie prawidłowy jest zawarty w pkt 2 decyzji nakaz usunięcia odpadów z nieruchomości, na której Spółka prowadziła swoją działalność, w terminie 60 dni. Zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy określił jednak datę wygaśnięcia decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r., bowiem ustalona w tym zakresie data 13 lutego 2024 r. nie znajduje uzasadnienia. Skoro Spółka była zobowiązana do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, do dnia 5 marca 2020 r., to znaczy, że decyzja wygasła z dniem 6 marca 2020 r. Z tego względu decyzję należało uchylić. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia Marszałka z dnia 14 października 2024 r. w sposób niedostateczny wymienione zostały wymagania określone w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, które nie zostały spełnione przez wniosek skarżącej. Wobec powyższego Minister uznał, że konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem sprzeciwu Spółki wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym wniesiono o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Marszałka oraz o umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 139 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 8 i art. 6 k.p.a., wyrażające się w niedopuszczalnym obejściu obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady zakazu reformationis in peius, zawartej w art. 139 k.p.a., poprzez: a) wydanie rozstrzygnięcia oczywiście niekorzystnego dla skarżącej, poprzez rzeczywiste pogorszenie jej sytuacji prawnej; b) wydanie rozstrzygnięcia niekorespondującego ze zgromadzonym materiałem dowodowym i uzasadnieniem decyzji, poprzez pozorne jedynie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości Minister dokonał merytorycznej oceny sprawy i pogorszył sytuację strony; 2) art. 162 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. art. 41 u.o. w zw. art. 2 Konstytucji RP, wyrażającym ochronę praw nabytych, poprzez: a) niedopuszczalne przyjęcie, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może nastąpić w dacie 6 marca 2020 r., a zatem pięć lat przed wydaniem takiej decyzji, podczas gdy wykładnia taka zakłada pogwałcenie podstawowych zasad porządku prawnego, takich jak lex retro non agit, czy zasada praw nabytych, b) przyjęcie wykładni, na skutek której podmiot wykonujący w dobrej wierze swoją działalność w okresie ważności decyzji zezwalającej mu na gospodarkę odpadami, w sytuacji, w której następnie zapada deklaratoryjna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tej decyzji z datą wsteczną, może w jakimkolwiek stopniu ponosić negatywne konsekwencje zaistniałej sytuacji, podczas gdy nie ma żadnej fizycznej możliwości uchronienia się przed takim nieracjonalnym rozwiązaniem prawnym ani przez podmiot posługujący się wzmiankowaną decyzją, ani przez jego kontrahentów, zaś fakt niemożności, z jakiegokolwiek względu (bo przecież w grę wchodzą także wypadki losowe, błędy organów), zaktualizowania posiadanej decyzji, nie niweczy tego, że dotychczasowa decyzja pozostawała w mocy na warunkach pierwotnie jej przyznanych; 3) art. 162 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., wyrażające się w całkowicie nieracjonalnym oraz niezasadnym uznaniu za prawidłowy terminu na usunięcie naruszeń na okres 60 dni od daty uostatecznienia się decyzji, podczas gdy termin taki z przyczyn faktycznych i prawnych nie jest możliwy do zrealizowania, chociażby z uwagi na oczekiwania samego Marszałka, które zakładają aktualizację kodów odpadów, co wymaga z kolei wniosku aktualizacyjnego, którego samo procedowanie może potrwać dłużej niż 60 dni, a przecież w następnej dopiero kolejności strona może przystąpić do usuwania odpadów; 4) art. 162 § 1 i 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 110 k.p.a., wyrażające się w niezasadnym procedowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji Marszałka z dnia 25 stycznia 2016 r., podczas gdy nie zaistniały przesłanki pozwalające na wydanie takiej decyzji, bowiem: a) postępowanie w przedmiocie zmiany i dostosowania decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r. nie może zostać uznane za prawidłowo i ostatecznie zakończone, ponieważ strona zaskarżyła postanowienie w przedmiocie odrzucenia skargi na bezczynność z uwagi na oczywiste błędy Poczty Polskiej i postępowanie w tym zakresie jest w toku; b) postępowanie w przedmiocie zmiany i dostosowania decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r. nie mogło zostać zakończone pozostawieniem wniosku strony bez rozpoznania, bowiem wbrew twierdzeniom Marszałka, dostarczała ona na bieżąco we właściwych terminach żądane dokumenty, zgodnie z treścią jego wezwań, zaś ten nigdy nie wyjaśnił skarżącej, dlaczego przesłanych dokumentów nie uznawał za ważne, pomimo tego, że spełniały oczekiwania wynikające z wezwań, c) fakt powyższy przyznany został po części postanowieniem Ministra, w którym ten przywrócił stronie termin do złożenia dokumentów, po tym, jak Marszałek chciał bezzasadnie zakończyć postępowanie w dniu 19 lipca 2023 r. W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024, poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, bowiem jego zakres przedmiotowy jest ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a., kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia zatem postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania powołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu, WSA w Warszawie za zasadne uznał argumenty Ministra co do braku wskazania w decyzji Marszałka z dnia 14 października 2024 r. konkretnych przyczyn, dla których uznał, że wniosek skarżącej o zmianę decyzji Marszałka z dnia 25 stycznia 2016 r., pozwalającej na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, nie został uzupełniony w sposób prawidłowy, przez co w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pismem z dnia 13 lutego 2024 r. pozostawiono go bez rozpoznania. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia nie zakończyło się merytorycznym rozstrzygnięciem, potrzebnym jest, szczególnie wobec prezentowanego w toku postępowania stanowiska skarżącej, aby wymienić, jakie wymogi wskazane w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej nie zostały przez nią wykazane, czego skutkiem było najpierw uznanie przez Marszałka, że wniosek z dnia 5 marca 2020 r. był obarczony brakami formalnymi, a finalnie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r., będącej podstawą prowadzonej działalności. Wskazywane w toku postępowania pismo z dnia 13 lutego 2024 r. określało co prawda, jakich dokumentów skarżąca nie przedstawiła jako uzupełnienia wniosku o zmianę decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r., jednak nie przełożyło się to na wyjaśnienie braków tego wniosku od strony wymagań wskazanych w w/w przepisach prawa. Oczywiście taka analiza nie mogła zostać dokonana w zawiadomieniu wydanym w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i zasadnym byłoby przedstawienie jej w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie udzielonego pozwolenia. Dokonanie natomiast tej analizy przez Ministra, w ramach rozpoznania wniesionego odwołania, nie mieściłoby się w granicach zastosowania art. 136 k.p.a. i przeczyłoby zasadzie dwuinstancyjności. Stąd w zaistniałej sytuacji słusznym było uchylenie decyzji z dnia 14 października 2024 r. i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w realiach sprawy rozwiązaniem poprawnym, a zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami. Odnosząc się z kolei do przedstawienia w treści zaskarżonej decyzji stanowiska Ministra na temat terminu wygaśnięcia decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r., Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko sprzeciwu, że było to merytoryczne wypowiedzenie się w sprawie przez organ odwoławczy, jednakże ze wskazanych wcześniej powodów kwestia ta pozostaje poza granicami rozpoznania sprawy wyznaczonymi wniesieniem sprzeciwu. Skoro bowiem sprzeciw służy rozpoznaniu formalnej prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to Sąd nie może dokonać oceny wyrażonego stanowiska merytorycznego. WSA w Warszawie stwierdził jedynie, że przyjęcie odmiennego od organu pierwszej instancji poglądu na kwestię daty wygaśnięcia decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r. – w sytuacji, w której Minister podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną co do samego faktu jej wygaśnięcia – nie mogło być przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w tym zakresie Minister mógł, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., samodzielnie zmienić treść decyzji z dnia 14 października 2024 r. zakwestionowanej przez stronę. Wobec uznania zasadności innego powodu uchylenia decyzji z dnia 14 października 2024 r., wskazanie przez Ministra tej kwestii jako powodu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje błędem, jednakże pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. Natomiast, co do zasady, zarzuty naruszenia art. 139 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 162 k.p.a., poprzez pogorszenie wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia 27 lutego 2025 r. sytuacji prawnej skarżącej pozostają poza granicami rozpoznania wniesionego sprzeciwu. Rozpoznanie tak skonstruowanych zarzutów byłoby możliwe dopiero w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie formalnego, jakim jest decyzja zapadła w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia art. 162 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., poprzez "nieracjonalne oraz niezasadne" uznanie zakreślonego w sprawie terminu 60 dni na usunięcie odpadów za prawidłowy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest to również zarzut odnoszący się do merytorycznej treści decyzji i pozostając w zgodzie z powyższymi rozważaniami odnoszenie się do niego nie mieści się w granicach sprzeciwu. Jednocześnie zaznaczył, że wobec uchylenia decyzji Marszałka z dnia 14 października 2024 r. w całości, kwestia ta będzie ponownie przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji, zatem możliwe będzie dalsze przedstawienie w toku postępowania argumentów strony w tym zakresie. Podobnie również poza granicami rozpoznania sprzeciwu pozostaje zarzut "przedwczesności" wydania decyzji Marszałka z dnia 14 października 2024 r. i niezasadnego procedowania przedmiotowej sprawy w ogóle. Jako że Minister wyraził swoją ocenę przedstawianych przez skarżącą argumentów odnoszących się do niezakończenia postępowania w przedmiocie zmiany i dostosowania decyzji Marszałka z dnia 25 stycznia 2016 r., poprzez uznanie, że wygaśnięcie tej decyzji nastąpiło z dniem 6 marca 2020 r., należy stwierdzić, że również ten element zaskarżonej decyzji stanowi przejaw rozpoznania sprawy pod kątem merytorycznym, wobec czego nie podlega ocenie Sądu na obecnym etapie sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła: I) rażące naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 6 k.p.a., wyrażające się w nieprawidłowym przyjęciu, że działanie Ministra nie stanowiło obejścia obowiązującej w postępowaniu administracyjnymi zasady zakazu reformationis in peius, zawartej w art. 139 k.p.a., podczas gdy w sprawie doszło do: a) wydania rozstrzygnięcia oczywiście niekorzystnego dla strony odwołującej się w niniejszej sprawie, poprzez rzeczywiste pogorszenie jej sytuacji prawnej; b) wydania rozstrzygnięcia niekorespondującego ze zgromadzonym materiałem dowodowym i uzasadnieniem decyzji, poprzez pozorne jedynie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości organ dokonał merytorycznej oceny sprawy i pogorszył sytuację strony; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 162 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. art. 41 u.o. w zw. art. 2 Konstytucji RP, poprzez: a) całkowite pominięcie omówienia i analizy zagadnienia stojącego u podstawy błędnego rozstrzygnięcia Ministra w tej sprawie i nieodniesienie się do twierdzenia, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może nastąpić w dacie 6 marca 2020 r., a zatem pięć lat przed wydaniem takiej decyzji, podczas gdy wykładnia taka zakłada pogwałcenie podstawowych zasad porządku prawnego, jak zasada lex retro non agit, czy zasada praw nabytych; b) niedokonanie żadnego wywodu prawnego oraz żadnej wykładni opisanego w sprzeciwie zagadnienia prawnego, w ramach którego podmiot wykonujący w dobrej wierze swoją działalność w okresie ważności decyzji zezwalającej mu na gospodarkę odpadami, w sytuacji, w której następnie zapada deklaratoryjna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tej decyzji z datą wsteczną, może w jakimkolwiek stopniu ponosić negatywne konsekwencje zaistniałej sytuacji, podczas gdy nie ma żadnej fizycznej możliwości uchronienia się przed takim nieracjonalnym rozwiązaniem prawnym ani przez podmiot posługujący się wzmiankowaną decyzją, ani przez jego kontrahentów, zaś fakt niemożności, z jakiegokolwiek względu (bo przecież w grę wchodzą także wypadki losowe, błędy organów), zaktualizowania posiadanej decyzji, nie niweczy tego, że dotychczasowa decyzja pozostawała w mocy na warunkach pierwotnie jej przyznanych; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 162 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 110 k.p.a., wyrażające się w oddaleniu sprzeciwu skarżącej, podczas gdy procedowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji Marszałka z dnia 25 stycznia 2016 r. w ogóle nie powinno być możliwe, bowiem nie zaistniały przesłanki pozwalające na wydanie takiej decyzji, gdyż: a) postępowanie w przedmiocie zmiany i dostosowania decyzji Marszałka z dnia 25 stycznia 2016 r. nie mogło zostać zakończone pozostawieniem wniosku strony bez rozpoznania, bowiem Spółka, wbrew twierdzeniom organu, dostarczała na bieżąco we właściwych terminach żądane dokumenty, zgodnie z treścią wezwań, zaś organ nigdy nie wyjaśnił stronie, dlaczego przesłanych dokumentów nie uznawał za ważne, pomimo tego, że spełniały oczekiwania wynikające z wezwań; b) fakt powyższy przyznany został po części postanowieniem Ministra, w którym przywrócono stronie termin do złożenia dokumentów po tym, jak Marszałek chciał bezzasadnie zakończyć postępowanie w dniu 19 lipca 2023 r.; II) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., wyrażające się w pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kluczowych rozważań prawnych odnoszących się do zarzutu w zakresie wykładni przepisów o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji administracyjnej z datą sięgającą dnia 6 marca 2020 r. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest przede wszystkim podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za podjętym rozstrzygnięciem. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny, a także gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122; wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; 12 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1301/10, publ. CBOSA). Mając na uwadze zakres, treść i funkcje uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, stanowisko, że uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie – błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie, co do zasady, nie odpowiada prawu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, publ. CBOSA). Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 p.u.s.a., który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym; b) dochowania wymaganej prawem procedury; c) respektowania reguł kompetencji; (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Ponadto zauważyć należy, iż powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem określonych przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego też dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest konkretne odniesienie się również do tych przepisów. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być zatem tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd administracyjny uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego nie wynika bowiem, aby Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób rozważył kluczową w tej sprawie, a eksponowaną przez skarżącą Spółkę we wniesionym sprzeciwie, kwestię dotyczącą niedopuszczalnego – w ocenie skarżącej – obejścia obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady zakazu reformationis in peius, zawartej w art. 139 k.p.a., poprzez pozorne jedynie zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy w istocie organ ten dokonał merytorycznej oceny sprawy w zakresie dotyczącym daty wygaśnięcia decyzji Marszałka z dnia 25 stycznia 2016 r. i tym samym pogorszył sytuację strony odwołującej się od decyzji z dnia 14 października 2024 r. WSA w Warszawie stwierdził, że kwestia ta pozostaje poza granicami rozpoznania wniesionego sprzeciwu. W okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Sądu pierwszej instancji należało uznać za nieprawidłowe. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W świetle art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest zatem dwoma przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli bowiem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (por. wyroki NSA z dnia: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21; 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2382/21; 10 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 747/24). W związku z tym stwierdzić należy, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej, nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, a tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Podkreślić także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, nie może wprawdzie oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, jednak zobowiązany jest ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeśli zatem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane, bowiem w przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20; 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1155/24, 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 245/25). Wobec powyższego uznać należy, iż w okolicznościach tej konkretnej sprawy Sąd pierwszej instancji uprawniony był do dokonania oceny, czy organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z powodu wykazanych błędów postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, zasadnie dodatkowo przesądził kwestię związaną z wykładnią przepisów prawa materialnego, tj. przesądził datę wygaśnięcia decyzji Marszałka z dnia 25 stycznia 2016 r., czym – biorąc pod uwagę treść art. 138 § 2a k.p.a. – związał organ pierwszej instancji. Kwestia ta ma bowiem istotne znaczenie w kontekście treści art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wprawdzie, co do zasady, przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, a więc wydanych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., to jednak – z uwagi na treść powołanego już art. 138 § 2a k.p.a. – dokonanie przez organ odwoławczy wiążącej Marszałka oceny daty wygaśnięcia decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r. mogło ukształtować sytuację prawną strony na jej niekorzyść. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza kierunku powyższej oceny, a stwierdza jedynie, iż ocena taka powinna zostać dokonana przez Sąd pierwszej instancji, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jej nie zawiera, a ma to kluczowe znaczenie w okolicznościach tej sprawy. WSA w Warszawie nie odniósł się w ogóle do konkretnych okoliczności przedstawionych przez Spółkę w sprzeciwie, które – w ocenie skarżącej – nie mogły uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest także jakichkolwiek rozważań w zakresie treści art. 138 § 2a k.p.a. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej niezwiązanych z omówioną kwestią. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie. Oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji nie może skutkować obciążeniem kosztami strony przeciwnej.