III OSK 2433/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 436/25 w sprawie ze skargi D.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 17 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2025 r., II SA/Wa 436/25, po rozpoznaniu skargi D.B. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 17 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 26 września 2024 r. Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji [...] wystąpił o zwolnienie skarżącego - asystenta Sekcji [...] Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji [...] na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145, dalej: "ustawa o Policji"). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że od 7 sierpnia 2023 r. do 30 września 2024 r. skarżący korzystał ze zwolnień lekarskich łącznie przez 407 dni, a jego długotrwała nieobecność w służbie była zjawiskiem niekorzystnym dla sprawnego funkcjonowania Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji [...] Kolejne przedkładane przez skarżącego zwolnienia lekarskie wymagały bowiem podejmowania przez przełożonych częstych zmian organizacyjnych, tj. organizowania zastępstw czy zmiany grafików służby. Rozkazem personalnym z 30 października 2024 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "Komendant WP"), działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Policji (dalej: "organ drugiej instancji", "Komendant GP") rozkazem personalnym z 17 stycznia 2025 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozkazu Komendant GP wskazał, że skarżący w okresie od 7 sierpnia 2023 r. do 30 listopada 2024 r. przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pełnienia służby, a jego absencja w służbie w tym okresie wynosiła ponad 460 dni. Organ drugiej instancji podkreślił przy tym, że nie kwestionuje zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich, a jedynie badał wpływ zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. W ocenie Komendanta GP, absencja skarżącego w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Organ drugiej instancji podkreślił, że jeżeli funkcjonariusz, permanentnie jest nieobecny w służbie, bo przedkłada kolejne zwolnienia lekarskie, to wymagane jest dokonanie stosownych zmian grafiku służb i wyznaczenie innych policjantów, którzy zobowiązani będą do wykonywania jego obowiązków. Jednocześnie, w ocenie Komendanta GP, przejęcie tych zadań przez innych funkcjonariuszy nie może być, ani skuteczne ani efektywne, bowiem są oni obciążeni dodatkowymi obowiązkami, które muszą wypełnić w trakcie pełnionej służby. Organ drugiej instancji wskazał, że zwiększona liczba zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, przekładała się także na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań, jak również generowała służbę w wymiarze ponadnormatywnym. W ocenie Komendanta GP, taki stan rzeczy bezspornie był sprzeczny z interesem społecznym, a tym samym z "ważnym interesem służby", bowiem częste absencje danego funkcjonariusza w służbie, tj. jego pobyty na zwolnieniach lekarskich, miały bezpośredni wpływ na stopień realizowanych przez niego obowiązków. Komendant GP zaznaczył także, że zaistniała sytuacja mogła rodzić napięcia i konflikty oraz skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy. W ocenie organu drugiej instancji, absencja skarżącego w służbie miała niewątpliwie wpływ na rzeczywiste i skuteczne realizowanie ustawowych zadań Policji. Komendant GP podkreślił przy tym, że niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Brak dyspozycyjności, niezależnie od jej przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Ponadto zdaniem Komendanta GP, nie można przyjąć, aby konieczne było wykazywanie, iż nieobecność skarżącego powodowała konkretne trudności w funkcjonowaniu komórki organizacyjnej jednostki Policji, w której pełnił on służbę. Zdaniem organu, okoliczność ta nie była istotna dla przedmiotu sprawy administracyjnej. Istotą było wyłącznie to, iż zadania nieobecnego policjanta musiały być przydzielone innym funkcjonariuszom, a to w sposób oczywisty miało swoje odzwierciedlenie w jakości ich realizacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby wnioskiem, iż skarżący nie posiadał żadnych obowiązków służbowych i tym samym zastępstwo w trakcie jego absencji nie było niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania komórki organizacyjnej, w której zobowiązany był do pełnienia służby. Organ drugiej instancji podkreślił, że argumentem przemawiającym za pozostawieniem skarżącego w służbie nie może być również jego dotychczasowe doświadczenie, umiejętności, czy kwalifikacje zawodowe jakie uzyskał w służbie, skoro i tak, wskutek jego absencji, niemożliwe było ich wykorzystanie dla dobra formacji. Odnosząc się do przedstawionej w odwołaniu argumentacji, Komendant GP podniósł, iż organ pierwszej instancji nie naruszył prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, o którym mowa art. 10 k.p.a., w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Realizacja przez stronę przysługujących jej uprawnień w pierwszym rzędzie wymaga bowiem od niej podjęcia określonej aktywności, której nie może zastąpić w żaden sposób działanie organu. Organ drugiej instancji wskazał, że pismem z 30 września 2024 r., skarżący został poinformowany o przysługujących uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., w tym w szczególności o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W ocenie Komendanta GP, pobyt skarżącego w szpitalu nie stanowił przeszkody dla prowadzonego postępowania administracyjnego oraz tym bardziej nie mógł też skutkować wstrzymaniem się przez organ z wydaniem rozstrzygnięcia, bowiem materiał dowodowy w sprawie był kompletny i umożliwiał zakończenie postępowania. Organ drugiej instancji podkreślił również, że strona ma prawo do ustanowienia pełnomocnika na każdym etapie prowadzonego postępowania, jeśli w jej ocenie, spowoduje to należyte zabezpieczenie jej partykularnego interesu. Zdaniem Komendanta GP, strona nie może oczekiwać, że jej pobyt w szpitalu automatycznie zobliguje organ do dostosowania do tej okoliczności rytmiki prowadzonego postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że z żadnego dokumentu zgromadzonego w materiałach postępowania nie wynika, by zdolność strony do uczestnictwa w tym postępowaniu była w jakikolwiek sposób wyłączona. W ocenie organu drugiej instancji, przyjęcie takiego stanowiska mogłoby skutkować nie tylko utrudnieniem, ale wręcz uniemożliwieniem zakończenia postępowania administracyjnego, co naraziłoby organ na zarzut bezczynności lub też przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do ustalenia prawdy materialnej. Ponadto Komendant GP podniósł, że wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania był bezzasadny, gdyż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania oraz brak było podstaw do fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. Komendant GP zwrócił także uwagę na to, że organ pierwszej instancji wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów [...] o zajęcie stanowiska w przedmiocie zasadności zwolnienia skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W odpowiedzi Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów [...] przesłał opinię z 21 października 2024 r., nr [...], w której wyraził pozytywne stanowisko w tej kwestii. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 15 lipca 2025 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Sąd Wojewódzki wskazał, że choć prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Prawodawca dostrzega zatem potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnotował, że policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych, przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Jednocześnie wskazał jednak, że ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega również bezwzględną potrzebę ochrony interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Przekładając powyższe ustalenia na stan niniejszej sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał, iż bezsporny jest fakt, że skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich w okresie od 7 sierpnia 2023 r. do 30 września 2024 r. łącznie przez 407 dni, a do 30 listopada 2024 r., ponad 460 dni. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której policjant miał pełnić służbę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Sąd Wojewódzki odnotował ponadto, że faktem powszechnie znanym jest to, iż etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające, a zatem winny być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań przydzielonych formacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego policjanta, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo - organizacyjnych. Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy Policji nie mogą być pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący z uwagi na stan zdrowia wykazywał zupełny brak dyspozycyjności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by, z naruszeniem ważnego interesu służby, należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W tym zakresie Sąd Wojewódzki odnotował, że skarżącemu prawidłowo doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a skarżący zajął stanowisko w sprawie. Sąd pierwszej instancji przyznał, że organ nie uwzględnił zawartej w piśmie z 10 października 2024 r., prośby skarżącego o umożliwienie zapoznania się aktami sprawy po zakończeniu leczenia szpitalnego, ale nie świadczyło to jednak o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych. Uzasadniając takie działanie wskazał, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody wyłącznie z dokumentów. Ponadto w sprawie nie było żadnych istotnych wątpliwości, które miałby być wyjaśnione przy pomocy wnioskowanych przez skarżącego dowodów. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że celem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest umożliwienie ponownego, czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 106 ust. 3 p.p.s.a., przez pominiecie dowodów uzupełniających z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, poza tym wnioski wynikały z niedopełnienia obowiązków procesowych organu, które zaaprobował WSA, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej orzeczenia, 3. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), pomimo tego, że uchybienia organów wypaczyły stan faktyczny i uniemożliwiły jego prawidłowe ustalenie, a przez to decyzje są wadliwe; a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 2, 7 i 45 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie i uznanie, ze policjant nie zasługuje na konstytucyjną ochronę, znajduje się w gorszej sytuacji prawnej niż inne osoby nie wykonujące tego zawodu i nie chroni go zasada praworządności oraz prawo do rozpoznania sprawy przez sąd, gdyż w niniejszej sprawie WSA uchylił się od rozpoznania istoty skargi i oparł się na niepełnowartościowych ustaleniach organu, 2. art. 6 ust. 1 oraz art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993, nr 61 , poz. 284, dalej: "EKPCz"), przez pominięcie prawa strony do sprawiedliwego sądu, działania w każdym postępowaniu, pominięcie niezbędnych dowodów i uniemożliwienie ich złożenia oraz brak rozpoznania, a także gorszego traktowania policjanta z uwagi na wykonywany zawód, 3. art. 27 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz art. 85 ustawy o Policji, w szczególności polegające na błędnej ich wykładni (art. 27 ust. i 41 ust. 2 pkt 5) lub niezastosowaniu (art. 85), przez przyjęcie m.in., że policjanta można fakultatywnie zwolnić ze służby na podstawie samego liczby dni usprawiedliwionego zwolnienia bez badania przyczyn w kontekście ustawowego obowiązku narażania własnego życia i zdrowia przy wykonywaniu czynności. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. 31 marca 2026 r. skarżący złożył dodatkowe pismo procesowe, w którym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: - fragmentu postanowienia o przedstawieniu zarzutu popełnienia przestępstwa przełożonemu skarżącego – Naczelnikowi Wydziału Techniki Operacyjnego KWP [...] - artykułu A.K. w dzienniku [...] z 30 marca 2026 r., pt. [...] W ocenie skarżącego przywołane dokumenty wskazują na brak podstaw do zastosowania przesłanki ważnego interesu służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym, w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a., nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej dopuszcza się również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, wyrok NSA z 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, a jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Nie w każdym przypadku autor skargi kasacyjnej zrealizował odpowiednio ten wymóg. Niezależnie od tego, wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Podstawę rozpoznania, co do zasady, winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Obowiązek ten nakłada na autora pisma powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Celem uzasadnienia skargi kasacyjnej jest wyjaśnienie sądowi, na czym polegało naruszenie prawa w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekonanie go, że naruszenie to powinno skutkować uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania z oceną prawną uwzględniającą pogląd składającego skargę kasacyjną bądź uchyleniem wyroku i rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Oznacza to, że między zarzutami podniesionymi w podstawach kasacyjnych, a ich uzasadnieniem musi istnieć ścisły związek funkcjonalny i logiczny (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., II FSK 2134/23). Oceniając w tym kontekście skargę kasacyjną należy stwierdzić, że została ona sporządzona w sposób niekonsekwentny. W jej uzasadnieniu skarżący powołuje się na treść licznych przepisów, w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zostały uwzględnione wśród zarzutów. Z kolei część artykułów wskazanych jako naruszonych przez Sąd pierwszej instancji, nie doczekała się odpowiedniego rozwinięcia. W konsekwencji uzasadnienie skargi kasacyjnej nie stanowi logicznego rozwinięcia przytoczonych uprzednio podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19, 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania musi ponadto zostać poprzedzone uwagą, że mogą one zostać uwzględnione jedynie wtedy, gdy ich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Na wstępie wskazania wymaga, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (błędnie oznaczony - "art. 145 § 1 pkt lit. c"), jako określający kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, ma charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy. Jest to przepis procesowy normujący sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji. Tego typ przepis, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Skuteczność tego zarzutu determinowana jest zatem oceną pozostałych wskazanych przez autora skargi kasacyjnej uchybień. Orzeczenie oddalające skargę, które zapadło w niniejszej sprawie, nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Niepowiązanie zarzutu niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z innymi przepisami skutkuje jego nieskutecznością. Najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wyznacza wymogi prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia wyroku. Należą do nich zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia powyższego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle zarzutów skargi kasacyjnej szczególnego podkreślenia wymaga, że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zakwestionowane orzeczenie zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie. Z zaskarżonego orzeczenia wynika jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów ustawy o Policji. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat oraz wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nieskutecznym. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu i nie został nią przekonany, nie oznacza, że nie doszło do dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej orzeczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. tytułem wstępu wyjaśnienia wymaga, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę administracji publicznej. Polega ona na tym, że sąd administracyjny, nie zastępując administracji publicznej, kształtuje na przyszłość stosunki administracyjnoprawne przez swoje kompetencje skierowane na zaskarżony akt, władczo ingerując w działalność administracji publicznej poprzez ocenę i ewentualne eliminowanie tych działań administracji, które uzna za niezgodne z prawem, albo pozostawianie ich w obrocie prawnym w wyniku uznania ich za zgodne z prawem i oddalenia skargi (J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 9, 2025, art. 3). W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07). Konsekwencją powyższego faktu jest to, że zakres przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a., fakultatywnego, uzupełniającego postępowania dowodowego jest determinowany podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego, tj. oceną z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne tylko w zakresie uzasadnionym celami postępowania i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51). Oznacza to, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym (por. A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). Celem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., II FSK 1935/13). W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że przeprowadzenie postulowanych przez skarżącego dowodów m.in., w postaci dokumentacji powypadkowej, informacji o udzielonej pomocy psychologicznej, opinii biegłego z zakresu medycyny, historii leczenia skarżącego, zeznań świadków, opinii służbowych skarżącego, przyznanych mu wyróżnień i awansów, przebytych szkoleń, raportów o przeniesienie i zmianę stosunków służby oraz stanu wakatów na stanowiskach policyjnych, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., nie było możliwe. Ich istotą było bowiem rozszerzenie ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego, ponad okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Wyraźnie zaznaczyć należy także, że wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd Wojewódzki nie stwierdził, iż wnioski zostały oddalone z uwagi na to, że były "zbyt obszerne". Sąd pierwszej instancji jedynie zwrócił uwagę na ten fakt. Jednocześnie wyraźnie wskazał, że sąd może przeprowadzić dowody wyłącznie z dokumentów, a ponadto w sprawie nie było żadnych istotnych wątpliwości, które miałby być wyjaśnione przy pomocy wnioskowanych przez skarżącego dowodów. Prawidłowo wyjaśnił także, że zgłaszane przez skarżącego wnioski wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 30 września 2009 r., I OSK 160/09; z 21 września 2010 r., I GSK 243/10; z 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; z 25 września 2012 r., II OSK 840/11). Powyższe czyni zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. niezasadnym. W dalszej części konieczne jest rozważenie zasadności zarzutów naruszenia zasad konstytucyjnych – prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, 6 ust. 1 EKPCz) oraz zakazu dyskryminacji (art. 14 EKPCz) Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa do sądu, należy odnotować, że zgodnie z art. 6 ust. 1 EKPCz każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. Treść przywołanego powyżej przepisu w sposób bezpośredni odnosi się jedynie do spraw cywilnych i karnych. Z uwagi na to, tradycyjnie wskazuje się na ograniczony zakres zastosowania prawa do sądu przewidzianego na gruncie art. 6 EKPCz do spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) dostrzec można jednak ukształtowanie się liberalnej wykładni, według której pojęcie "prawa i obowiązki o charakterze cywilnym" powinno być rozumiane w sposób autonomiczny od jego rozumienia w porządkach prawnych poszczególnych krajów członkowskich Rady Europy. Uwzględnić należy nie tylko formalne przyporządkowanie danej sprawy do właściwości określonego sądu – cywilnego, karnego lub administracyjnego oraz naturę samego prawa, w ramach którego spór sądowy powinien podlegać rozstrzygnięciu (prawo cywilne, karne lub administracyjne), ale również istotę danej sprawy (por. M. Kowalski, Prawo do sądu administracyjnego w systemie Rady Europy [w:] Prawo do sądu administracyjnego. Standard międzynarodowy i konstytucyjny oraz jego realizacja, Warszawa 2019). Konieczność zapewnienia skarżącym efektywnej ochrony skłoniła ETPCz do stopniowego przyjęcia w kolejnych orzeczeniach, że jego jurysdykcji podlegają także m.in. sprawy z zakresu planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok ETPCz z 28 czerwca 1990 r., 11309/84, Mats Jacobsson v. Szwecja), wykroczeń administracyjnych (por. wyrok ETPCz z 2 Września 1998 r., 26138/95, Lauko v. Słowacja), nakazów rozbiórki wydawanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (por. wyrok ETPCz z 11 lutego 2003 r., 33870/96, Fuchs v. Polska), wywłaszczenia i pozwolenia na budowę (por. wyrok ETPCz z 18 grudnia 1984 r., 7151/75 i 7152/75, Sporrong and Lönnroth v. Szwecja), pozwolenia na dostawę gazu (por. wyrok ETPCz z 23 października 1985 r., 8848/80, Benthem v. Holandia), ubezpieczenia społecznego i opieki społecznej (por. wyrok ETPCz z 24 czerwca 1993 r., 14518/89, Schuller-Zgraggen v. Szwajcaria), wpisu na listę adwokatów (Wyrok ETPCz z 30 listopada 1987 r., 8950/80, H. v. Belgia), postępowania dyscyplinarnego w stosunku do lekarzy (por. wyrok ETPCz z 23 czerwca 1981 r., 6878/75 i 7238/75, Le Compte, Van Leuven and de Mayere v. Belgia), a nawet dodatkowych zobowiązań podatkowych mających charakter sankcji (por. wyrok ETPCz z 23 lipca 2002 r., 34619/97, Janosevic v. Szwecja). Istotna zmiana nastąpiła również w zakresie spraw dotyczących sporów administracji z jej funkcjonariuszami. W orzecznictwie wskazywano, że sprawy dotyczące rekrutacji, przebiegu służby oraz jej zakończenia wykraczają poza zakres zastosowania art. 6 EKPCz. Pogląd ten uległ jednak stopniowej ewolucji w kierunku wyłączenia jedynie kategorii spraw dotyczących funkcjonariuszy uczestniczących w wykonywaniu władzy publicznej. W takim przypadku, przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej, należy uwzględniać naturę wykonywanych funkcji oraz stopień odpowiedzialności danego funkcjonariusza publicznego (por. wyrok ETPCz z 8 grudnia 1999 r., 28541/95, Pellegrin v. Francja). W świetle powyższego należy stwierdzić, że nie istnieje uniwersalna reguła ustanawiająca jakiej kategorii sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych, pozostają pod zakresem zastosowania art. 6 EKPCz. Każda tego typu sytuacja podlega indywidualnej ocenie na gruncie rozpatrywanej sprawy. Jednakże biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia szerokiej i skutecznej ochrony także praw funkcjonariuszy Policji, należy opowiedzieć się za możliwością zbadania sposobu prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, w aspekcie jego zgodności ze standardami wynikającymi z art. 6 EKPCz. Z międzynarodowym standardem prawem do sądu w sposób bezpośredni koresponduje jego konstytucyjny odpowiednik wyrażony w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Art. 175 Konstytucji RP stanowi, że wymiar sprawiedliwości sprawowany jest przez Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe. Prawo do sądu administracyjnego wyróżnia się odmienną od sądownictwa powszechnego charakterystyką, która wpływa na szczególną specyfikę i sposób realizacji prawa do sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Różnice podyktowane są tym, że, jak zostało to już powyżej podkreślone, sąd administracyjny, co do zasady, nie orzeka o istocie sprawy, ale dokonuje oceny legalności działań lub zaniechań organu administracyjnego. Bada on akt administracyjny, którego adresatem jest skarżący pod względem jego zgodności z prawem. Drugim elementem istotnie odróżniającym sądownictwo administracyjne od sądownictwa powszechnego jest fakt, iż sądy administracyjne wydają rozstrzygnięcie w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Istota tego zagadnienie sprowadza się do tego, że wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. W takiej sytuacji, sąd niezależnie od uczestników postępowania wyjaśnia wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Składane w toku postępowania wnioski dowodowe uczestników mają pomocnicze znaczenie (por. M. Dąbrowski, Prawo do sądu administracyjnego w świetle standardów wynikających z treści art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2016 r., nr 3, s. 115). Specyfika postępowania sądowoadministracyjnego i jego kontrolny charakter, wymaga, aby oceniając spełnienie standardu prawa do sądu, uwzględniać także poprzedzające je dwuinstancyjne postępowanie administracyjne. W sytuacji, w której ustawodawca przewiduje następczą kompetencję sądu, należy każdorazowo badać, mając na względzie przedmiot i charakter postępowania poprzedzającego postępowanie sądowe oraz ustanowione w nim gwarancje, a także charakter następującego po nim postępowania sądowego, na ile związek między tymi postępowaniami może rzutować na wykładnię art. 45 oraz innych przepisów Konstytucji RP (por. P. Grzegorczyk, K. Weitz [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, wyd. 1, 2016, art. 45). Konstytucyjne prawo do sądu składa się z licznych szczegółowych zasad, tj. m.in. prawa dostępu do sądu (prawa do uruchomienia procedury przed sądem, który spełnia określone wymagania co do niezależności, bezstronności i niezawisłości), prawa do właściwej procedury sądowej, zgodnie z wymaganiami sprawiedliwości i jawności, prawa do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd) (por. J. Chlebny, Sądowa kontrola administracji w świetle rekomendacji Rady Europy, PiP 2005, nr 12, s. 24). Podobnie na gruncie art. 6 EKPCz wyróżnia się trzy podstawowe części składowe prawa do sądu: prawo do uruchomienia postępowania przed sądem (organem, który odpowiada kryteriom wymaganym od sądu w demokratycznych państwach), prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, a więc takiej, która zapewnia realizację zasady sprawiedliwości, jawności i równości stron w postępowaniu oraz prawo do uzyskania wyroku sądowego, który w razie takiej konieczności może być szybko i skutecznie wyegzekwowany (por. M. Kowalski, Prawo do sądu administracyjnego w systemie Rady Europy [w:] Prawo do sądu administracyjnego. Standard międzynarodowy i konstytucyjny oraz jego realizacja, Warszawa 2019). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa do sądu skarżący uzasadnia "pominięciem prawa strony do sprawiedliwego sądu", "możliwości działania w każdym postępowaniu" oraz "pominięciem niezbędnych dowodów i uniemożliwieniem ich złożenia oraz brak rozpoznania", kwestionuje zatem rzetelność i sprawiedliwość przeprowadzonej procedury. W zaleceniu Komitetu Ministrów Rady Europy z 28 września 1977 r., nr (77) 31, w sprawie ochrony jednostki przed aktami administracyjnymi wskazano fundamentalne zasady sprawiedliwego postępowania w sporze jednostki z organami władzy publicznej. Wśród nich wymieniono prawo do bycia wysłuchanym (right to be heard), dostępu do informacji o przebiegu postępowania (access to information), ustanowienia i pomocy pełnomocnika (assistance and representation), otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego (statement of reasons) oraz pouczenia o środkach odwoławczych (indication of remedies). Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego powyższe zasady były respektowane. Pismem z 30 września 2024 r., skarżący został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, dokument ten był opatrzony pouczeniem o przysługujących mu prawach i obowiązkach. Wbrew stawianym zastrzeżeniom, ówczesny stan zdrowia skarżącego pozwalał na aktywny udział w postępowaniu. Świadczy o tym m.in. to, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji złożył on odpowiednie pisma, w szczególności 7 października 2024 r. wyznaczył reprezentujący go Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów (który notabene wyraził pozytywną opinię dotyczącą zasadności jego zwolnienia). Ponadto w piśmie z 10 października 2024 r. zaprezentował swoje stanowisko. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ pierwszej instancji, z uwagi na obowiązywanie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, nie mógł zwlekać z zakończeniem postępowania na poprawę stanu jego zdrowia. Zwłaszcza zważywszy na fakt, że w owym czasie skarżący regularnie przekładał kolejne zwolnienia lekarskie. Uwzględnienie prośby skarżącego skutkowałoby de facto nieformalnym zawieszeniem postępowania na bliżej nieokreślony okres, z uwagi na przesłankę nieprzewidzianą w ustawie. Nic nie stało także na przeszkodzie, aby skarżący, tak jak uczynił to w postępowaniu przed organem drugiej instancji i postępowaniu sądowoadministracyjnym, wyznaczył pełnomocnika. Nieuwzględnienie zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, także nie świadczy o naruszeniu prawa do sądu. Podkreślić należy, że celem postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych zaistniałych w danej sprawie, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Składane przez skarżącego wnioski dowodowe wykraczały poza zakres niniejszej sprawy. Zasadność oddalenia postulatów dowodowych złożonych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego została już uprzednio wyjaśniona. Odnotować należy, że skarżący rzeczywiście nie został poinformowany o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Należy jednak podkreślić, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2025 r., II GSK 2057/21). W przedmiotowej sprawie skarżący nie tylko nie wskazał związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., a rozstrzygnięciem sprawy, ale przede wszystkim nie wykazał jakich czynności procesowych nie mógł wykonać z uwagi na brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy przy tym, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był skarżącemu znany oraz przed zakończeniem postępowania brał on w nim aktywny udział, prezentując swoje stanowisko oraz składając wnioski dowodowe. Powyższe okoliczności prowadzą do uznania niezasadności zarzutu naruszenia prawa do sądu. Fakt, że skarżący nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem nie oznacza naruszenia standardów sprawiedliwego i rzetelnego postępowania. Odnosząc się następnie do zarzut dyskryminującego potraktowania należy odnotować, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 14 EKPCz stanowi o tym, że korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn. Analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustanowiony w nim zakaz dyskryminacji nie ma ogólnego charakteru, ale odnosi się wyłącznie do dyskryminacji w korzystaniu z praw i wolności wymienionych w postanowieniach EKPCz. W niniejszej sprawie zarzut dyskryminacji został pośrednio powiązany z art. 6 ust. 1 EKPCz ustanawiającym prawo do sądu. W orzecznictwie ETPCz podkreśla się, że aby orzec o dyskryminacji konieczne jest ustalenie nieuzasadnionej różnicy w traktowaniu osób znajdujących się w analogicznej lub znacznie zbliżonej sytuacji, która byłaby oparta na możliwej do zidentyfikowania właściwości (por. wyroki ETPCz: Carson i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu z 16 marca 2010 r., skarga nr 42184/05, D.H. i inni przeciwko Republice Czeskiej z 13 listopada 2007 r., skarga nr 57325/00, Burden przeciwko Zjednoczonemu Królestwu z 29 kwietnia 2008 r., skarga nr 13378/05). Istotą dyskryminacji jest zatem różnica w traktowaniu, której doświadcza dana osoba, względem innej osoby znajdującej się w podobnej sytuacji. Przy czym konieczne jest wykazanie istnienia związku przyczynowo ‑ skutkowego między mniej korzystnym traktowaniem, a daną cechą chronioną (por. Podręcznik europejskiego prawa o niedyskryminacji, Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej, 2010 Rada Europy, 2010, s. 25). Dla stwierdzenia dyskryminacji konieczne jest zatem spełnienie trzech przesłanek: 1) uznanie niekorzystnego traktowania, 2) istnienie źródła porównania, 3) stwierdzenie, że niekorzystne traktowanie miało miejsce z uwagi na określoną cechę chronioną. Skarżący stoi na stanowisku, że został pozbawiony prawa do sądu z uwagi na wykonywany zawód policjanta, poprzez uznanie, że "policjant nie zasługuje na konstytucyjną ochronę" i "znajduje się on w gorszej sytuacji niż inne osoby nie wykonujące tego zawodu". Jak zostało to już powyżej wyjaśnione pozbawienie skarżącego prawa do sądu nie miało w niniejszej sprawie miejsca, co w zasadzie przesądza o niezasadności naruszenia także zasady równego traktowania. Należy jednak podkreślić, że porównanie sytuacji policjanta do osoby wykonującej inny zawód jest całkowicie nietrafione. Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu, przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ustawy o Policji). Zatrudnienie policjantów następuje na podstawie stosunku służbowego, który kształtuje się odmiennie od stosunku pracy. Jego źródłem jest jednostronny akt administracyjny, a zatrudnienie w ramach służby odbywa się w warunkach dobrowolnego podporządkowania, przy zapewnieniu znacznej dyspozycyjności osoby wobec podmiotu zatrudniającego. Jednocześnie treść aktu administracyjnego nie wyznacza warunków pełnienia służby, gdyż wynikają one bezpośrednio z przepisów prawa, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący i wprost kształtują sytuację prawną osoby pozostającej w służbie. Warunki służby nie obejmują tylko podległości służbowej i poddania się znacznej dyspozycyjności, ale mogą także ograniczać powszechne prawa i wolności człowieka i obywatela (por. J. Dobkowski, Zatrudnienie funkcjonariuszy publicznych na podstawie stosunku służbowego, red. K. W. Baran, J. Dobkowski, W. Witoszko, Warszawa 2024). Niewątpliwy trud służby w Policji rekompensowany jest licznymi przywilejami do których należy m.in. przyznanie statusu funkcjonariusza publicznego i związana z tym ochrona prawna, uprawnienia o charakterze socjalnym, takie jak prawo do zakwaterowania (art. 88 ustawy o Policji), prawo do bezpłatnego wyżywienia lub świadczenia pieniężnego w zamian za wyżywienie (at. 72 ustawy o Policji), prawo do bezpłatnych przejazdów (art. 73 ustawy o Policji), pomoc finansowa na kształcenie dzieci (art. 116a ustawy o Policji), czy zasiłek pogrzebowy w razie śmierci policjanta lub członka jego rodziny (art. 119 i 120 ustawy o Policji). Ponadto funkcjonariuszom przyznane są szczególne uprawnienia emerytalno-rentowe, w szczególności prawo do wcześniejszej emerytury. Z uwagi na kompleksowy charakter zagadnienia, powyższe wskazania mają wyłącznie przykładowy charakter, pozwalają one jednak na stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, że stosunek służbowy policjanta oraz stosunek pracy "zwykłego" obywatela, są nieporównywalne. Różnią się sposobem jego nawiązania, warunkami jego pełnienia i okolicznościami uzasadniającymi jego ustanie. W konsekwencji sytuacja prawna osoby wykonującej inny zawód nie może być prawidłowym źródłem porównania dla policjanta. Czyni to zarzut dyskryminacji nietrafionym. Po ustaleniu, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także konstytucyjnych zasad prawa do sądu i zakazu dyskryminacji, konieczne jest rozważenie zarzutów naruszenia prawa materialnego – art. 27 ust. 1, 41 ust. 2 pkt 5 i 85 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie ulega jednak wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przesłanka "ważnego interesu służby" jest tak zwanym zwrotem szacunkowym, czyli rodzajem klauzuli generalnej, której sens, znaczenie i sposób zastosowania należy do organu stosującego ten przepis w kontekście danej sprawy. Odwołanie się w powołanym przepisie do ważnego interesu służby oznacza w istocie, że organ Policji musi dokonać analizy stanu faktycznego, który legł u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie i ocenić czy zdarzenia związane ze służbą danego policjanta, kwalifikowane ujemnie w świetle przepisów prawa, a także zasad deontologii zawodu policjanta i etosu służby w Policji, nie zawsze zawinione przez policjanta, uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem (por. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., I OSK 40/18). Do podstawowych zadań Policji należy m.in. ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy przed podjęciem służby policjant ślubuje służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Realizacja tych zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były nie tylko osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych, ale także posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Przez pojęcie "ważnego interesu służby" należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2014 r., I OSK 1117/13). Wynika to z tego, że ze służbą w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale również pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Policjantowi przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów wyszczególnił dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby, a jednocześnie dostrzegł jednak także konieczność zapewnienia organom Policji możliwości prowadzenia dla dobra służby racjonalnej polityki kadrowej oraz efektywnego wykorzystania przyznanych etatów i środków. Przekładając powyższe wskazania na stan faktyczny niniejszej sprawy należy odnotować, że w sprawie bezsporne jest to, że od 7 sierpnia 2023 r. do 30 listopada 2024 r. skarżący przedstawiał liczne zaświadczenia lekarskie stwierdzające niezdolność do pełnienia służby, a jego absencja w służbie w tym okresie wynosiła ponad 460 dni. Oznacza to, że we wskazanym okresie skarżący był permanentnie niezdolny do służby. Taki stan rzeczy godził w podstawowy atrybut każdego policjanta, jakim jest jego dyspozycyjność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że długotrwałe i stale powtarzające się absencje, negatywnie wpływały na sprawne zarządzanie kadrami oraz utrudniały wykonywanie nałożonych na Policję zadań. Nie sam fakt przedłużającej się choroby skarżącego, lecz wywoływane nią negatywne skutki uzasadniały rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego. W takiej sytuacji dotychczasowy sposób pełnienia służby oraz nabyte przez skarżącego umiejętności miały drugorzędne znaczenie, gdyż zaistniałe okoliczności i tak nie pozwalały na wykorzystanie ich dla dobra formacji. Długotrwała absencja spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich wymagała podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze), co niewątpliwie dezorganizowało pracę jednostki i uniemożliwiało wywiązywanie się z ustawowych obowiązków. Utrzymywanie się takiej sytuacji przez dłuższy czas jest nie do pogodzenia z dobrem formacji. Podkreślić należy, że nie można odmówić skarżącemu prawa do troski o swoje zdrowie. Jednak w przypadku konfliktu indywidualnego interesu policjanta z interesem publicznym i dobrem służby, pierwszeństwo należy przyznać drugiej z tych wartości. Z uwagi na szczególne znaczenie Policji i wagi wykonywanych przez nią zadań, nie można pozbawiać właściwych przełożonych prawa do doboru odpowiedniej kadry i pozostawienia w służbie tylko tych funkcjonariuszy, którzy między innymi z uwagi na stan swojego zdrowia będą w stanie realizować przydzielone im obowiązki. Organy obu instancji trafnie wskazały, że nie mają podstaw do kwestionowania zasadności wystawienia poszczególnych zwolnień lekarskich. Bezprzedmiotowe również było ustalenie przyczyn regularnie powtarzających absencji skarżącego w służbie. W przypadku długotrwałych i powtarzających się zwolnień lekarskich nie sama okoliczność ich wystąpienia, ale ich skutek w postaci dezorganizacji służby, spadku efektywności wykonywania zadań, obniżenia morale pozostałych funkcjonariuszy oraz nieefektywnym wydawaniu środków, ma decydujące znaczenie. Z uwagi na to, ważny interes służby zyskał pierwszeństwo nad partykularnym interesem skarżącego. Powyższe świadczy o niezasadności zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 i 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W efekcie w sprawie nie doszło także do błędnego zastosowania art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten wyznacza zasadę sprawiedliwości społecznej. W zaistniałym stanie faktycznym zwolnienie skarżącego podyktowane było ważnym interesem służby i jako takie było zasadne i uzasadnione. Dodatkowo skarżący podniósł, że możliwe było udzielenie mu płatnego urlopu zdrowotnego na podstawie art. 85 ustawy o Policji. Podkreślić należy jednak, że zgodnie z § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2023 r., poz. 2213). Urlopu zdrowotnego udziela przełożony właściwy w sprawach osobowych na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej. Natomiast w myśl ust. 3 ww. przepisu policjanta do komisji lekarskiej kieruje przełożony właściwy w sprawach osobowych na wniosek lekarza lub samego policjanta. Udzielając płatnego urlopu zdrowotnego organy Policji nie mogą zatem działać z urzędu. Do zastosowania omawianej możliwości konieczna była inicjatywa skarżącego, która w niniejszej sprawie nie nastąpiła. Czyni to zarzut naruszenia art. 85 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie, chybionym. Nie zasługiwał na uwzględnienie zgłoszony w piśmie z 31 marca 2026 r., wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres postępowania dowodowego wyznacza art. 106 § 3 p.p.s.a. Celem postępowania, o którym stanowi wskazany przepis, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwy w sprawie organ ustalił ten stan, zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zatem co do zasady sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a jedynie poddają ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie mogą bowiem prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a do tego w istocie zmierzał wniosek skarżącego. Sądy administracyjne z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. W niniejszej sprawie dokumenty, o których dołączenie do materiału dowodowego wnosi skarżący, zostały wydane po wydaniu rozstrzygnięcia. Z uwagi na to nie mogą one zostać uznane za niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wobec tego wniosek dowodowy skarżącego nie mógł zostać uwzględniony. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.