III OSK 286/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 693/21 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr SKO.OŚ/4170/453/2020 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 693/21 oddalił skargę P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr SKO.OŚ/4170/453/2020 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wójt Gminy w [...] decyzją z dnia 28 września 2020 r., działając na podstawie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.") oraz art. 104 i art. 107 § 1 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."): – w pkt I nakazał posiadaczowi odpadów – P.B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]", usunięcie wszelkich odpadów w postaci gleby i ziemi oraz kamieni o kodzie: 17 05 04, pochodzących z budowy infrastruktury drogowej, które ujęto w § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 styczna 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10, dalej w skrócie: "rozporządzenie") z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...]; – w pkt II wskazał, że usunięcie odpadów, o którym mowa w pkt I, należy wykonać w terminie 120 dni, licząc od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; – w pkt III stwierdził, że odpady, o których mowa w pkt I należy przekazać podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru za pisemnym potwierdzeniem – dowodem ich przekazania, uwzględniającym: nazwę i adres posiadacza odpadów, nazwę i adres odbiorcy, kod odpadów, ilość odpadów oraz datę ich przekazania; potwierdzenie to powinno również wskazywać sposób dalszego gospodarowania odpadami przez jego odbiorcę. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 7 maja 2020 r. przeprowadzono oględziny na terenie w/w nieruchomości, podczas których na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], stwierdzono występowanie dużego nasypu mas skalnych w postaci m.in. kamienia, który może stanowić odpad w rozumieniu przepisów u.o., pochodzący z budowy infrastruktury drogowej. Taki rodzaj odpadu ujęto w § 2 pkt 17 rozporządzenia. Od decyzji z dnia 28 września 2020 r. odwołanie złożył P.B., zarzucając naruszenie wskazanych przepisów postępowania w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm., dalej w skrócie: "p.p."), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na uznaniu w sposób nieuprawniony, że magazynuje on odpady o kodzie 17 05 04 na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], podczas gdy materiał znajdujący się na tej działce nie jest odpadem, a więc niezastosowanie przez organ pierwszej instancji przyjaznej interpretacji przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść odwołującego. Ponadto zarzucił naruszenie: – art. 19 u.o., poprzez uznanie, że odwołujący jest posiadaczem odpadów i w związku z tym powinien usunąć znajdujące się na w/w działce produkty, podczas gdy nie stanowią one odpadów; – art. 14 u.o., poprzez uznanie, że produkty znajdujące się na w/w działce nie utraciły statusu odpadów w wyniku ich przetworzenia; – art. 26 u.o., poprzez nakazanie usunięcia odpadów o kodzie 17 05 04 z w/w działki, podczas gdy produkty te nie są odpadami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr SKO.OŚ/4170/453/2020 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że działka nr [...] w [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów. Miejscem składowania odpadów może być jedynie – zgodnie z przepisami u.o. – składowisko odpadów. Starosta [...] udzielił Firmie [...] zezwolenia (decyzja z dnia 16 lipca 2018 r. nr WS.6233.8.2018.EL, obowiązująca do dnia 15 lipca 2020 r.) na: a) zbieranie odpadów o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03; b) przetwarzanie poza instalacją w procesie odzysku odpadów o kodzie 17 05 04 , tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, w ilości 200 000 Mg/rok. W w/w decyzji ustalono również, że obszarem prowadzenia działalności związanej ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów są znajdujące się w miejscowości Naprawa działki nr: [...]. Oznacza to, iż w/w zezwolenie nie pozwalało, aby na działce nr [...] w [...] Firma [...] prowadziła działalność związaną ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów. Nawieziony materiał skalny na działce nr [...] w [...] pochodzi z budowy tunelu drogowego i stanowi odpad, który należy zakwalifikować zgodnie z przepisami rozporządzenia jako odpad z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), a konkretnie jako odpad o kodzie 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, pochodzące z drążenia tunelu w miejscowości [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Kolegium P.B. zarzucił naruszenie wskazanych przepisów postępowania, poprzez zaniechanie dogłębnego rozpoznania sprawy oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., poprzez przyjęcie, że zalegający na nieruchomości skarżącego kamień i ziemia są odpadami, mimo niewystąpienia przesłanek wskazujących na zaliczenie przedmiotowej materii jako odpadu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis art. 26 u.o. stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Z kolei w świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów – rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Legalne magazynowanie odpadów prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o. może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia. Gromadzenie odpadów bez zezwolenia i ich nieusunięcie obliguje organ do wszczęcia postępowania zakończonego decyzją, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.o. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wykazano, że materiał skalny składowany na działce nr [...] w [...], którego usunięcie nakazał organ, był materiałem pochodzącym z budowy drogi (tunelu), które to roboty budowlane skarżący wykonywał jako przedsiębiorca. Materiał ten, zgodnie z przepisami rozporządzenia, należy zakwalifikować jako odpad o kodzie 17 05 04, tj. odpad z budowy, remontów i demontaży obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Właścicielem działki nr [...] w [...] jest skarżący – on zatem, w rozumieniu ustawy, jest posiadaczem odpadów. Działka ta to teren rolny położony w obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i nie jest miejscem przeznaczonym do składowania, ani też magazynowania, odpadów. Zdaniem WSA w Krakowie, organ prawidłowo ustalił, że na działce nr [...] w [...] są składowane odpady, ustalił też ich rodzaj i ilość oraz kto jest właścicielem tego terenu. Były to ustalenia wystarczające do wydania kwestionowanej decyzji. Domniemanie, o którym mowa w art. art. 3 ust 1 pkt 19 u.o., zwalnia organ od konieczności ustalania szczegółów związanych z niedozwolonym składowaniem odpadów. Jak ustaliły organy obu instancji, skarżący ma wprawdzie zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, ale na innej nieruchomości niż nieruchomość, na której znajdują się odpady, których usunięcia nakazał organ w zaskarżonej decyzji. Nieruchomość ta nie jest zatem miejscem składowania odpadów, a więc wydanie nakazu ich usunięcia było obowiązkiem organu. Przesłuchiwanie skarżącego w realiach niniejszej sprawy było zbędne z uwagi na w/w domniemanie, a ponadto nie sposób zignorować faktu, że pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 1 czerwca 2020 r. przyznaje, że odpady na działkę nr [...] nawiózł skarżący oraz przybliża okoliczności tego nawiezienia. Powyższe przesądza zatem, że domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust 1 pkt 19 u.o., nie zostało obalone. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzuty skargi podnoszące nieprzesłuchanie świadków oraz nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem całokształt okoliczności sprawy wskazuje na prawidłowe ustalenie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Ponadto podkreślenia wymaga, że zamiar posiadacza odpadu pozbycia się tego odpadu nie jest jedyną przesłanką, aby uznać dany materiał za odpad. Zgodnie z 3 ust. 1 pkt 6 u.o., odpad to także substancja, do pozbycia której posiadacz jest obowiązany. Jak wyżej wskazano, teren, na który nawieziono materiał skalny nie jest miejscem składowania odpadów, a co do zamiaru wyrównania terenu działki i użytkowania go na cele rolnicze (jak wskazano w skardze) zauważyć należy, iż skarżący nie był uprawniony do takiego działania. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o., z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Przepis art. 27 ust. 8 u.o. stanowi zaś, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna, niebędące przedsiębiorcami, mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł P.B. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: I) naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odpadami w rozumieniu ustawy, w sytuacji, gdy definicja odpadów nie koreluje z zachowaniem skarżącego oraz celem jego działań, polegającym na utwardzaniu terenu; 2) art. 26 ust. 1 i 2 u.o., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie w ogóle zachodzą okoliczności, z których wynikałoby, że organy administracji zobowiązane były do prowadzenia postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z działki nr [...] w [...], w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie było ku temu podstaw; 3) art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odpadami w rozumieniu ustawy (odpady o kodzie 17 05 04), podczas gdy jest to produkt uzyskiwany w ramach przetwarzania, który nie można klasyfikować jako odpad; 4) art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie że skarżący jest posiadaczem odpadów i w związku z tym powinien usunąć znajdujące się na działce nr [...] w [...] materiały, podczas gdy nie stanowią one odpadów; 5) art. 14 u.o., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że produkty znajdujące się na działce nr [...] w [...] nie utraciły statusu odpadów w wyniku ich przetwarzania; 6) art. 41 ust. 1 u.o., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że P.B. jest podmiotem prowadzącym zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, obowiązanym do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, podczas gdy skarżący, będący osobą fizyczną, podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia i może posiadać i magazynować odpady w ilości posiadanej; 7) art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o. w zw. z pkt 40 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93), poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, z uwagi na prowadzenie przez niego jednoosobowej działalności gospodarczej, podczas gdy działka nr [...] w [...] stanowi nieruchomość rolną będącą własnością P.B., będącego osobą fizyczną, a zatem podlega on zwolnieniu na mocy w/w rozporządzenia; 8) art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skarżący, w ramach użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...], jest przedsiębiorcą, podczas gdy działka ta jest wykorzystywana jedynie w ramach prowadzonej działalności rolniczej na własne potrzeby, zaś okoliczność, że P.B. prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą nie powinna mieć dla sprawy znaczenia, ponieważ przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana jedynie w celach rolnych; II) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że zasługiwała ona na uwzględnienie w całości; 2) art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej w skrócie: "p.u.s.a."), poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości, polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia stanowiska uczestnika postępowania; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, których trafność zobowiązywała do jej uwzględnienia; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym błędnego przyjęcia, iż na nieruchomości nawiezione zostały odpady o kodzie 17 05 04; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa została załatwiona w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem skarżącego – organy rozpoznające sprawę przyznały za prawdziwe twierdzenia skarżącego, iż nawoził on materiał na działkę w celu uzupełnienia ziemi na swoim gruncie z uwagi na obniżenie działki, nie biorąc pod uwagę, że obecnie usunięcie materiałów z przedmiotowej działki może negatywnie wpłynąć na stosunki wodne na danym terenie oraz że obecnie stosunki wodne są prawidłowe dzięki nawiezieniu przez skarżącego materiałów na swoją działkę; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, polegające na przerzuceniu obowiązku dowodzenia na stronę postępowania, podczas gdy przepisy nie wyłączają działania organów z urzędu, w tym obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do zaniechania przesłuchania skarżącego w związku z istniejącymi rozbieżnościami i niejasnościami, a w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego (błędne przyjęcie użycia odpadów do wyrównania nieruchomości); 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 84 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, polegające na przekroczeniu granic oceny dowodów, polegające na poczynieniu istotnych ustaleń odnośnie materiału, który został użyty do zniwelowania nierówności terenu przedmiotowej działki, warunków wodnych na przedmiotowej nieruchomości i nieruchomościach sąsiednich przed zasypaniem, obecnie i po zdjęciu użytego materiału, ilości nawiezionego materiału, mimo że w stanie faktycznym sprawy, były potrzebne wiadomości specjalne, a Sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej w tym zakresie i nie powinien łączyć roli sędziego i biegłego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na powołanie się na obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podstawy naruszenia prawa procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty uchybienia tym przepisom są niezasadne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku i stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, bowiem WSA w Krakowie przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz dokonał oceny prawnej przebiegu postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego przez organy. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, sprowadzające się w istocie do zanegowania ustaleń poczynionych przez organy w sprawie. Odnosząc się do tej grupy zarzutów wskazać należy, że przedmiot i zakres postępowania administracyjnego w sprawie jest zdeterminowany normami prawa materialnego. To przepisy regulujące istotę i cechy uprawnienia lub obowiązku administracyjnego mają znaczenia dla ustalenia przedmiotu i kierunków prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Normy procesowe służą bowiem urzeczywistnieniu norm prawa materialnego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym uwzględnia się specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono, bowiem że na działce nr [...] w [...] są składowane odpady. Ustalono także ich rodzaj i ilość. Domniemanie, o którym mowa w art. art. 3 ust 1 pkt 19 u.o. zwalnia organ od konieczności ustalania szczegółów związanych z niedozwolonym składowaniem odpadów. Dla przyjęcia domniemania wystarczające jest, że organ ustali fakt składowania odpadów, kto jest władającym terenem, na którym odpady te są gromadzone i czy ma on zezwolenie na zbierania lub przetwarzanie odpadów oraz czy teren, na którym odpady te się znajdują, nie jest miejscem przeznaczonym do składowania, ani też magazynowania odpadów. W sprawie nie jest sporne, że skarżący ma zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, ale na innej nieruchomości niż nieruchomość, na której znajdują się odpady, których usunięcia nakazał organ w zaskarżonej decyzji. Nieruchomość ta nie jest zatem miejscem składowania odpadów. Trafnie też zauważa Sąd pierwszej instancji, że przesłuchiwanie skarżącego w sprawie było zbędne z uwagi na konstrukcję wspomnianego domniemania. Tym samym nietrafnie podnosi skarga kasacyjna, że doszło do naruszenia, określonej w art. 84 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów. Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, kwestionujące przede wszystkim wykładnię pojęcia odpadów. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. stanowi, że przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Inaczej mówiąc, to czy dana substancja lub przedmiot jest odpadem należy każdorazowo odnosić do sytuacji posiadacza tego elementu, badając, czy pozbywa on się go, zamierza się go pozbyć lub czy do pozbycia się go jest obowiązany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, które jest działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można stwierdzić na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu (substancji), z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych, umożliwiających odtworzenie zamiarów, jakie miał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu o utratę kontroli nad przedmiotem, ale o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2874/13). Pojęcie "pozbycia się" w orzecznictwie sądowym obejmuje każdą zmianę sposobu użytkowania określonego przedmiotu, czyli użytkowanie go w inny sposób, aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 960/08). W wyroku z dnia 15 stycznia 2004 r. (C-235/02) Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Odpadami, według TS, są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych, nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym, mającym na celu unieszkodliwianie potencjalnych zagrożeń. Również NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2655/17 wskazał, że "odpadami" mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Przytoczone orzecznictwo dowodzi zatem, że jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania. Dlatego też pozbyciem się przedmiotu w rozumieniu ustawy o odpadach będzie również jego przekazanie (zbycie) innemu podmiotowi, który np. będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego, sposób – tak jak twierdzi skarżący kasacyjnie – dla zniwelowania nierówności terenu. Teza podana wyżej znalazła swój wyraz także we wcześniejszym orzecznictwie NSA i tak: "odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej" (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2793/12). Kwestię tę po raz kolejny rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 506/17, w którym wyjaśnił, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających z zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może zatem być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami musi być uwzględnione w interpretacji pojęcia "pozbywać się". "Pozbywanie się" odpadu należy zatem analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny ustalony przez organy wskazuje, że pojęcie odpadu, tj. ziemi, kamieni pochodzących z budowy infrastruktury drogowej, odpowiada przytoczonym wskazówkom. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, wskazać należy, że zgodnie z art. 26 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Z punktu widzenia wykładni tego przepisu istotne znaczenie ma wspomniana definicja odpadów (każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany – art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.) oraz posiadacza odpadów (wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości – art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że: "Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o opadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (...). Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (...). Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Zasadniczą intencją art. 26 ust. 2 tej ustawy jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi" (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 7295/21). Założenie zatem o możliwości obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. tylko poprzez wyraźne wskazanie na innego posiadacza odpadów implikuje tezę, w myśl której władający powierzchnią ziemi nie może uwolnić się od odpowiedzialności za odpady nawet wtedy, gdy powoła okoliczności świadczące o tym, że on sam – przy przyjęciu ogólnej definicji posiadania – ich posiadaczem de facto nie jest. Chybiony okazał się również zarzut podnoszący błąd wykładni art. 14 u.o. Sąd pierwszej instancji nie powoływał wspomnianego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się błędu jego wykładni. Nietrafny jest także zarzut art. 41 ust. 1 u.o. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, że skarżący jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Jest natomiast zobowiązany do usunięcia odpadów. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o., wskazać należy, że z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8, który stanowi, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że skarżący, jako przedsiębiorca, który przedmiotowy odpad uzyskał w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, nie jest adresatem normy, o której mowa w tych przepisach. Zwolnienie to bowiem obejmuje jedynie osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.