III OSK 44/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Artur Kuś sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Tarnowskie Góry od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 września 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 724/25 w sprawie ze skargi Gminy Tarnowskie Góry na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 czerwca 2025 r. nr NPII.4131.1.350.2025 w przedmiocie nadania Statutu Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 września 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 724/25 oddalił skargę Gminy Tarnowskie Góry (dalej "skarżąca" lub "gmina") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej "Wojewoda" lub "organ") z dnia 5 czerwca 2025 r. nr NPII.4131.1.350.2025 w przedmiocie nadania Statutu Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach. Ww. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 czerwca 2025 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność w części uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr XVI/152/2025 w sprawie Statutu Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach, w części określonej w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały, stanowiącego Statut Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach, (dalej: statut), jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.), dalej jako u.f.p. oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.), dalej jako u.d.p., oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), dalej jako Konstytucja RP. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że na sesji w dniu 30 kwietnia 2025 r. Rada Miejska w Tarnowskich Górach podjęła uchwałę nr XVI/152/2025 w sprawie Statutu Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach. Uchwalę doręczono organowi nadzoru w dniu 6 maja 2025 r. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że jest ona częściowo niezgodna z prawem i w dniu 5 czerwca 2025 r. wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak wynika z jego treści zostało ono podjęte w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.), dalej: u.s.g. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zadanie publiczne jakim jest utrzymanie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zlokalizowanych w granicach administracyjnych Miasta Tarnowskie Góry i stanowiących własność Miasta lub Skarbu Państwa może być wykonywane przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach. Chodzi o realizację zadań m.in. z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony, oznakowania dróg wewnętrznych oraz sprawy związane z zarządzaniem tymi drogami, a także sprawy dotyczące gospodarowania gruntami położonymi w granicach takich dróg wewnętrznych. Dalej Sąd wskazał, że w art. 19 ust. 1 u.d.p. wskazane zostały podmioty będące zarządcami dróg. Natomiast na gruncie przepisu art. 19 ust. 1 u.d.p. po pierwsze, wprowadzona została odrębna od zarządcy drogi instytucja zarządu drogi, pod którym to pojęciem należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta). Sąd pierwszej instancji podniósł, że wskazując na szczególny charakter art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za przepis o charakterze lex specialis względem przepisu art 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Oznacza to, że zadania zarządcy drogi przypisane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie mogą być wykonywane w dowolnej formie organizacyjno-prawnej jako rodzaj zadania ze sfery użyteczności publicznej. Zarządzanie drogami publicznymi przez zarządcę w przypadku niepowołania zarządu drogi, w praktyce sprowadzać się powinno do wyodrębnienia w urzędzie obsługującym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) komórki koncentrującej się na sprawach dróg publicznych. Wyodrębnienia tego w ramach urzędu powinien dokonać organ w treści postanowień regulaminu. Takie stanowisko prezentowane jest również w piśmiennictwie. Po drugie, oznaczony został zakres zadań zarządu drogi. Z brzmienia art. 21 ust. 1 u.d.p. wynika bowiem, że zarząd drogi może wykonywać jedynie te zadania, które spełniają łącznie dwa kryteria: są zadaniami zarządcy drogi oraz zostały zarządowi przekazane wyraźnie z mocy prawa bądź w drodze upoważnienia. Z kolei katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi wyznaczony został w art. 20 u.d.p. Ma on charakter otwarty, co oznacza, że zarządca drogi powinien realizować również inne zadania, o ile tylko mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Wynika to z definicji legalnej, zawartej w art. 8 ust. 1 u.d.p., według której drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Także w doktrynie podkreślane jest, że drogi wewnętrzne to takie drogi, które formalnie - w drodze stosownej uchwały - nie zostały przypisane do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności gminnych. Ze względu na prywatny charakter dróg wewnętrznych inaczej niż w stosunku do dróg publicznych kształtuje się regulacja utrzymania dróg wewnętrznych. Obowiązki te spoczywają na zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - na właścicielu tego terenu - podobnie jak budowa, przebudowa, remont, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi i finansowanie tych zadań (art. 8 ust. 2-3 u.d.p.). Z powyższego wynika, że skoro do zarządcy drogi nie należą zadania związane z utrzymaniem dróg wewnętrznych, to w konsekwencji - jeśli na podstawie art. 21 ust. 1 u.d.p. zostanie utworzony zarząd dróg - nie można jemu tych zadań powierzyć. Przeciwne działanie stanowi przekroczenie upoważnienia udzielonego w art. 21 ust. 1 u.d.p. odpowiednio sejmikowi województwa, radzie powiatu lub radzie gminy.' Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry jest zarówno zarządcą dróg gminnych, jak też organem miasta odpowiedzialnym za gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). W skład mienia komunalnego niewątpliwie wchodzą drogi o statusie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy. Zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy i pozwala wójtowi gminy na samodzielne działanie oraz podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Natomiast na gruncie art. 19 ust. 2 u.d.p. status zarządcy dróg gminnych uzyskuje - wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ administracji, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.' Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dalej, że oprócz kompetencji wywodzonych od zarządcy dróg gminnych, Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry ma także zadania i kompetencje wynikające z regulacji ustrojowych. Sposób ich realizacji jest odmiennie normatywnie ukształtowany. Z okoliczności, że Zarząd Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach wykonuje obowiązki Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry jako zarządcy dróg gminnych nie należy wywodzić jednak, że może wykonywać on także inne jego zadania, wynikające z przepisów odrębnych. Powstanie takiej sytuacji byłoby równoznaczne z przekroczeniem upoważnienia przewidzianego w art. 21 ust. 1 u.d.p. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 u.f.p oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie przez organ nadzoru, ze Miejskiemu Zarządowi Ulic i Mostów, będącemu zarządem dróg, powierzenie również zarządzania drogami wewnętrznymi, stanowiącymi własność Gminy Tarnowskie Góry jest nieprawidłowe, wskazując, że drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone spod reżimu prawnego w art. 21 ust. 1 u.d.p. ponieważ ten dotyczy wyłącznie dróg publicznych i nie obejmuje dróg wewnętrznych. Z kolei zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 1 u.s.g oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie prawa gminy do samodzielnego wyboru sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej, jest zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadne. W ocenie Sądu z faktu, iż przepis szczególny art. 21 ust. 1 u.d.p. nie przewiduje zakazu powierzenia jednostce organizacyjnej gminy pełniącej funkcje zarządu dróg, zadań związanych z zarządzaniem drogami wewnętrznymi, stanowiącymi własność danej gminy, nie można wyprowadzić zasady, że "co nie jest zabronione jest dozwolone", ponieważ stoi to w sprzeczności z podstawową zasadą prawa administracyjnego, zgodnie z którą w przypadku działania organów władzy publicznej nie jest możliwe zastosowanie ww. reguły. W każdym bowiem przypadku zakres działania podmiotu administracji publicznej musi opierać się na konkretnej normie kompetencyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, który podziela w tym zakresie argumentację organu nadzoru zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, nie można przyznawać danej jednostce w akcie ustrojowym, jakim jest statut, dowolnych zadań publicznych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w odniesieniu do zadań zarządcy drogi art. 21 ust. 1 u.d.p., jako przepis szczególny, dookreśla zakres swobody decyzyjnej gminy, wyraźnie stanowiąc, że zadania przekazywane zarządowi drogi muszą być jednocześnie zadaniami zarządcy drogi. Tymczasem zadania zarządcy drogi dotyczą jedynie zarządzania drogami publicznymi, do których, w myśl art. 2 ust. 1 u.d.p., zalicza się: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Do statusu dróg wewnętrznych odnosi się natomiast art. 8 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Przy tym kwestia zarządzania drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 2 u.s.g., należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadnym jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (dalej jako EKSL) poprzez jego niezastosowanie i naruszenie swobody samorządu terytorialnego w zakresie dostosowania sposobu wykonywania swoich kompetencji do warunków miejscowych, ponieważ swoboda samorządu terytorialnego nie oznacza możliwości działań jednostki samorządu terytorialnego bez podstawy prawnej. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, organ nadzoru został zobligowany przez ustawodawcę do zastosowania jednego ze środków nadzorczych, wymienionych w rozdziale 10 u.s.g. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne uznanie, iż postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach, w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, w sposób istotny naruszają prawo, ponieważ Rada przekroczyła upoważnienie udzielone w art. 21 ust. 1 u.d.p. i tym samym naruszyła art. 7 Konstytucji RP. Uchybienie to należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, iż organ nadzoru, a także Sąd administracyjny, ocenia uchwały pod kątem legalności, a nie celowości czy zasadności danego rozwiązania przyjętego przez radę gminy. Sąd podniósł, że Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach wykonując obowiązki Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry jako zarządcy dróg gminnych nie może wykonywać innych zadań ustrojowych wynikających z przepisów ustrojowych. Ze względu na brak normy kompetencyjnej uprawniającej Radę do przypisania tego rodzaju sprawy (zarząd drogami wewnętrznymi) do właściwości zarządcy dróg miejskich regulacja taka stanowi o naruszeniu zasady legalności. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zarządcą drogi po myśli art. 19 ust. 1 u.d.p. jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Jednocześnie ustawa w art. 19 ust. 2 u.d.p. określa właściwego zarządcę drogi publicznej w zależności od kategorii drogi. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostki zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi, przekracza upoważnienie udzielone jej w art. 21 ust. 1 u.d.p. W niniejszej sprawie Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach jest jednostką budżetową, która została powołana nie tylko w celu wykonywania zadań zarządcy drogi na wszystkich drogach publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, ale również do wykonywania zadań z zakresu zarządu drogami wewnętrznymi, a zatem zadań nienależących do zarządcy drogi. Dlatego też Sąd uznał, iż wszystkie regulacje przedmiotowego statutu określające zadania jednostki w zakresie zarządu drogami wewnętrznymi wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych zarządcy drogi na mocy ustawy. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd nie uznał również za zasadny zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż postanowienia uchwały Rady Miasta Tarnowskie Góry w zakresie objętym rozstrzygnięciem w sposób istotny naruszają prawo, mimo braku podstaw ku temu. Zdaniem Sądu Rada dokonała więc de facto zmiany zakresu przedmiotowego ustawy przepisem aktu prawa miejscowego, co w świetle art. 87 i 94 Konstytucji RP jest niedopuszczalne, ponieważ godzi w podstawy zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa i stanowi istotne naruszenie prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 11 ust. 2 u.f.p oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 4 u.p.d. poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, iż zarząd dróg, powołany na podstawie ustawy o drogach publicznych, nie może wykonywać żadnego zadania niebędącego zarządzaniem drogami publicznymi, tj. również zarządzania drogami wewnętrznymi w sytuacji, w której zarząd dróg jest jednostką organizacyjną gminy, działającą na podstawie statutu określającego przedmiot jej działalności, a zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zadań własnych gminy, a zatem jednostka taka może wykonywać również (poza zadaniami z zakresu zarządu drogami publicznymi), zadania związane z zarzadzaniem drogami wewnętrznymi; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) dalej jako u.g.k. w związku z art. 9 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 4 ust 5 EKSL poprzez ich błędną wykładnie, prowadzącą do naruszenia prawa gminy do samodzielnego wyboru sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym samodzielnego kształtowania zakresu działalności gminnych jednostek organizacyjnych, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, w sytuacji, w której przepis szczególny art. 21 ust. 1 u.d.p. przewiduje powierzenie jednostce organizacyjnej gminy pełniącej funkcje zarządu dróg, zadań związanych z zarzadzaniem drogami publicznymi, co nie wyklucza powierzenia takiej jednostce również zadania zarządzania drogami wewnętrznymi, stanowiącymi własność danej gminy, na podstawie ww. przepisów; 3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a- poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, polegającą na niezastosowaniu środka określonego w tym przepisie, to znaczy nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo tego, że jego wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 u.f.p. oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 4 u.p.d., art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 1 u.s.g. oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, także art. 4 ust. 5 EKSL, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 5 czerwca 2025 r. nr NPII.4131.1.350.2025; względnie: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 3) na podstawię art. 200 P.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. kosztów zastępstwa procesowego: według norm przepisanych, 4) a także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w tej sprawie dotyczy wykładni zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej norm prawnych w zakresie określenia zadań, jakie może wykonywać samorządowa jednostka organizacyjna funkcjonująca jako zarząd dróg publicznych i to niezależnie do swojej nazwy (np. tak jak ma to miejsce w tej sprawie Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach). Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 u.d.p. polegającą na przyjęciu, że gminna jednostka organizacyjna utworzona jako zarząd drogi w rozumieniu powołanego art. 21 ust. 1 u.d.p. nie może wykonywać innych zadań niż te, które przypisane są zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p., a w szczególności nie może zarządzać drogami wewnętrznymi. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ustawowo zobowiązanym podmiotem do wykonywania zadań publicznych w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych jest – w przypadku gminy – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wynika to wprost z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Co oczywiste, jest nim także Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry będący z mocy prawa zarządcą dróg gminnych na terenie tej Gminy. Wykonywanie tego zadania wymaga korzystania z różnorodnych kompetencji zarówno wynikających z prawa publicznego (np. wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, planowania budowy dróg publicznych), jak i wykonywania uprawnień o charakterze cywilnoprawnym bądź organizatorskim (np. zawierania umów dotyczących budowy dróg, odśnieżania dróg publicznych, prowadzenia remontów, itp.). Ta różnorodność tak podejmowanych czynności mających na celu wykonywanie tego zadania publicznego została dostrzeżona przez ustawodawcę, który w art. 21 ust. 1 u.d.p. umożliwił tworzenie odrębnej jednostki organizacyjnej celem podejmowania działań zmierzających do zarzadzania drogami publicznymi. Jest to przy tym tylko możliwość, ponieważ w razie braku utworzenia takiej jednostki wszystkie czynności zmierzające do wykonywania tego zadania publicznego (zarządzania drogami publicznymi) wykonuje sam zarządca przy pomocy swojego aparatu pomocniczego (tj. wójt przy pomocy urzędu gminy, burmistrz i prezydent miasta przy pomocy urzędu miejskiego lub urzędu miasta). Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarząd drogi tworzony jest przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego właściwy z uwagi na daną kategorię dróg publicznych i obszar ich usytuowania. Stosownie do powołanego już art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, a dodatkowo art. 21 ust. 1a u.d.p. stanowi, że zarządca drogi może upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie ww. zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że w tej sprawie Rada Miejska w Tarnowskich Górach podjęła uchwałę w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach. Tym samym została utworzona jednostka organizacyjna, przy pomocy której zadania Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry, będącego zarządem dróg gminnych, miały być wykonywane przez odrębną jednostkę organizacyjną stanowiącą zarząd dróg gminnych w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony tych dróg oraz sprawowania nieodpłatnego trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym w zakresie określonym w obowiązujących przepisach ustawy o drogach publicznych, o gospodarce nieruchomościami i w innych ustawach (§ 5 ust. 1 uchwały). Nie wszystkie zadania zarządcy drogi publicznej muszą być przekazywane do wykonywania zarządowi dróg publicznych, a zakres takiego przekazania określa statut tak utworzonej jednostki organizacyjnej. Tym samym zarząd dróg publicznych stanowi jednostkę celową w tym znaczeniu, że celem jej tworzenia jest jedynie wykonywanie części lub nawet całości zadań publicznych ustawowo przyznanych zarządcy takich dróg. Dotyczy to jednak tylko zadań z zakresu zarzadzania drogami publicznymi. Bez wątpienia każdy burmistrz wykonuje szereg innych zadań publicznych niż zarządzanie drogami publicznymi, tym niemniej na potrzeby tego zakresu (tj. zarządzania drogami publicznymi) dopuszczalne jest tworzenie nie jakiejkolwiek jednostki organizacyjnej, ale jedynie zarządu dróg publicznych. Taki pogląd zaprezentowano w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 12 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 1359/25; wyrok NSA z 24 lutego 2026 r. sygn. akt III OSK 658/23). Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko i uznaje za własne także w tej sprawie. Rację ma Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej wykładni art. 21 ust. 1 u.d.p. oraz art. 19 ust. 1 tej ustawy wskazując, że Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach nie może wykonywać innych zadań niż te, które wykonywałby zarządca tych dróg, tj. Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry. Nie oznacza to, że dla tych innych zadań organu wykonawczego gminy nie mogą być tworzone odrębne jednostki organizacyjne, jednak nie mogą to być zarządy dróg. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p w związku z art. 21 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że do zakresu zadań zarządcy drogi nie wchodzą zadania zarządcy terenu albo właściciela terenu w sytuacji, gdy droga wewnętrzna stanowi zasób nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego i gdy właścicielem jest ten sam podmiot w stosunku także do dróg publicznych (gminnych). Ustawowe zadania przypisane zarządcy dróg publicznych obejmują, jak zostało to już wskazane, sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony takich dróg. Tym samym inne zadania publiczne nieobejmujące dróg publicznych nie mogą być wykonywane przez zarządcę dróg publicznych. Drogi wewnętrzne, zgodnie z niebudzącą wątpliwości wykładnią art. 8 ust. 1 u.d.p. stanowią drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi. W tej sprawie nie stanowiło przedmiotu sporu zaliczenie danej drogi do kategorii dróg publicznych lub dróg wewnętrznych, ale to, czy zarząd dróg publicznych może objąć zakresem swoich działań także zarządzanie drogami wewnętrznymi. Zarząd dróg publicznych nie może zarządzać drogami wewnętrznymi. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. drogi wewnętrzne nie stanowią części dróg publicznych i to nawet wówczas, gdy ich właścicielem jest gmina. To do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, a w razie braku takiego zarządcy – obowiązki te wykonuje właściciel terenu. Mimo, że zakres czynności dotyczących dróg publicznych i dróg wewnętrznych jest podobny, to ustawodawca celem nieidentyfikowania organów zarządzającymi takimi drogami w przypadku dróg wewnętrznych określił je jako zarządcy terenu, a w przypadku dróg publicznych – zarządcy dróg. Art. 8 ust. 3 u.d.p. wprost stanowi, że finansowanie zadań dotyczących dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym taka droga jest zlokalizowana, w a razie jego braku – do właściciela tego terenu. Sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwej wykładni ww. przepisów. Jeżeli dana droga zorganizowana na terenie będącym własnością gminy nie stanowi drogi publicznej, to zarządzanie taką drogą nie należy do zakresu zadań zarządcy dróg publicznych tej gminy. Nie wyklucza to zarządzania taką drogą wewnętrzną przez burmistrza, ale czyni to organ wykonawczy nie jako zarządca dróg publicznych, ale jako organ wykonawczy gminy lub też przez odrębnie w tym celu utworzoną jednostkę organizacyjną, która nie może być zarządem dróg publicznych. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach jest zarządem dróg publicznych w tym mieście, to tym samym zakresem jego zadań nie może być objęte zarządzanie drogami wewnętrznymi które nie stanowią części dróg publicznych (gminnych) niezależnie od tego, kto jest ich właścicielem. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia oszczędności związana z tworzeniem jednej jednostki organizacyjnej zamiast dwóch takich jednostek nie może uzasadniać naruszania prawa i uznania za zgodną z prawem wykładni wprost naruszającej przepisy ustawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 11 ust. 2 u.f.p. polegającej na zanegowaniu, że zarząd dróg publicznych działa na podstawie statutu, a statut określa swobodnie zakres tego działania. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie skoro zarządzanie drogami wewnętrznymi stanowi zadanie własne samorządu, to taki zarząd może poza zarządzaniem drogami publicznymi także zarządzać drogami wewnętrznym. Powołany art. 11 ust. 2 u.f.p. reguluje podstawy statutu każdej samorządowej jednostki budżetowej. Zgodnie z jego treścią jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Określenie przedmiotu działania, a więc także i zakresu wykonywanych zadań publicznych może być uszczegółowione przepisami ustaw i taką ustawą jest właśnie ustawa o drogach publicznych. Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 2 u.f.p. tworząc jednostkę budżetową właściwy organ nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. W tej sprawie ani Sąd pierwszej instancji ani też żadna ze stron nie negowała uprawnienia Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach do nadania Statutu Miejskiemu Zarządowi Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach. To nie art. 11 ust. 2 u.f.p. reguluje treść statutu zarządu dróg publicznych, ale art. 21 ust. 1 u.d.p. zawężający zakres zadań zarządu dróg publicznych tylko do tych, które może wykonywać zarządca takich dróg. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. w związku z art. 9 ust. 1 u.s.g. oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 5 EKSL polegający na dokonaniu błędnej wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Przepis ten wskazuje, że pierwszeństwo w zakresie dopuszczalności określenia sposobu i formy wykonywania zadań publicznych (prowadzenia gospodarki komunalnej) mają przepisy odrębnych ustaw, które regulują poszczególne zadania publiczne. Przykładowo ustawa Prawo oświatowe określa formy organizacyjne wykonywania zadań publicznych w zakresie oświaty, a ustawa o pomocy społecznej formy wykonywania zadań z zakresu tej pomocy. Analogicznie ustawa o drogach publicznych reguluje odrębną jednostkę organizacyjną, jaka może być utworzona celem wykonywania zadań z zakresu dróg publicznych, dla których właściwym jest zarządca takich dróg. Tym samym nie stanowiło naruszenia prawa dokonanie przez Sąd pierwszej instancji takiej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., zgodnie z którą przepis ten zawiera normę ogólną, a norma szczegółowa została zawarta w art. 21 ust. 1 u.d.p. i jako lex specialis wyklucza dowolność tworzenia jednostek organizacyjnych celem wykonywania zadań zarządcy drogi publicznej. Identycznie należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Swoboda w tworzeniu takich jednostek może mieć ograniczenie w wyraźnych przepisach odrębnych ustaw, a taką ustawą jest właśnie ustawa o drogach publicznych. Nie jest także zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Samodzielność jednostek samorządu w zakresie tworzenia wewnętrznych jednostek budżetowych, zakładów budżetowych lub innych struktur organizacyjnych nie ma charakteru nieograniczonego. Samorząd terytorialny może tworzyć jednostki organizacyjne tylko celem wykonywania zadań publicznych przysługujących mu w ramach ustaw. Jest to pierwszy aspekt ograniczający tą samodzielność. Następnie ustawodawca może uregulować formy organizacyjne, jakie samorząd może tworzyć w zakresie wykonywania określonych zadań. Ten aspekt stanowi kolejną formę ograniczenia samodzielności organizacyjnej samorządu. Taka sytuacja dotyczy regulacji ustawy o drogach publicznych, w ramach których organy wykonawcze gmin z mocy prawa uzyskały status zarządców dróg gminnych (dróg publicznych) i tylko w tym zakresie mogą te zadania wykonywać przy pomocy fakultatywnie tworzonych zarządów takich dróg. Ustawowe ograniczenie zadań wykonywanych przez zarządy dróg publicznych tylko do tych, które z mocy prawa zostały przyznane zarządcom takich dróg, nie stanowi naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i nie jest, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, ingerencją w samodzielność samorządu terytorialnego. Już sama możliwość tworzenia zarządów dróg publicznych stanowi pewien zakres samodzielności samorządu. Jeżeli organ stanowiący danej gminy nie podejmie uchwały o utworzeniu zarządu dróg gminnych, to zadania związane z zarządzaniem takimi drogami wykonuje zarządca tych dróg (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) przy pomocy pracowników urzędu gminy (urzędu miejskiego/urzędu miasta). Skoro zarządzanie drogami wewnętrznymi nie stanowi zadania zarządcy dróg publicznych, to tym samym nie może rada gminy przyznać zarządowi dróg gminnych więcej zadań, niż może wykonywać zarządca takich dróg. Ponownie w tym miejscu należy przypomnieć, że zarząd drogami wewnętrznymi nie należy do zarządcy dróg, ale do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Pojęcia "zarządca terenu" i "zarządca drogi publicznej" nie mogą być traktowane jako synonimiczne na podstawie ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 5 EKSL w przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych. Przepis ten dotyczy kompetencji delegowanych, pod pojęciem których należy rozumieć zadania zlecone (por. art. 8 ust. 2 EKSL). Już ta okoliczność wskazuje, że przepis ten nie stanowi wzorca kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na ten przepis powołał się Sąd pierwszej instancji wskazując, że samodzielność samorządu ma swoje granice określone przepisami prawa i przekroczenie tych granic powinno skutkować podjęciem czynności nadzorczych wskazanych w ustawie o samorządzie gminnym. Wprawdzie wykładnia art. 4 ust. 5 EKSL dokonana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji tylko częściowo obejmuje zakres tego przepisu, tym niemniej rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazując, że samodzielność samorządu w zakresie tworzenia zarządów dróg publicznych nie może naruszać wyraźnych ustawowych granic dopuszczalności w tym zakresie regulacji na poziomie aktów gminnych, tj. nie może uzasadniać przyznania takim zarządom zadań, których nie może wykonywać burmistrz jako zarządca takich dróg. Należy też stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i niezastosowanie tego przepisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle treści art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa poprzez jego "niezastosowanie" lub "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1247/06; wyrok NSA z 27 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 1146/24). Ponadto należy wskazać, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., ale art. 151 P.p.s.a. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie łączy niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z naruszeniem prawa materialnego do jakiego w tej sprawie nie doszło, a tym samym tak sformułowany zarzut nie może odnieść zamierzonego przez tę stronę skutku. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby jakiekolwiek naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji w zakresie tak prawa materialnego, jak i prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.