III OSK 633/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1057/24 w sprawie ze skargi F.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 grudnia 2024 r., II SA/Wa 1057/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 25 kwietnia 2024 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 25 kwietnia 2024 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy swoją decyzję z 30 stycznia 2024 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 z późn. zm.; dalej: "ustawa FUS") jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem organu art. 83 ust. 1 ustawy FUS może być ponadto zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. Organ zwrócił uwagę, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Organ ustalił, że na przestrzeni 84 lat życia, wnioskodawca udokumentował jedynie 5 lat, 2 miesiące i 29 dni okresów składkowych. Z posiadanej dokumentacji wynika, że wnioskodawca od 16 marca 1958 r. do 21 listopada 1960 r., od 15 października 1964 r. do [...] lutego 2005 r., tj. do dnia osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego, nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do emerytury w trybie zwykłym nie był jego stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Przerwy w ubezpieczeniu tłumaczy złym stanem zdrowia, który uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia. Organ wskazał, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy FUS oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Co do podnoszonej przez wnioskodawcę kwestii wykonywania prac dorywczych bez ubezpieczenia, sąd wyjaśnił, że wykonywanie prac bez ubezpieczenia nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Przy rozpatrywaniu uprawnień do emerytury w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna strony, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki, określone w art. 83 ust. 1 ustawy FUS, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury w trybie zwykłym. Na przestrzeni 84 lat życia skarżący ma 5 lat, 2 miesiące i 29 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Od 16 marca 1958 r. do 21 listopada 1960 r. i od 15 października 1964 r. do [...] lutego 2005 r., tj. do dnia osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego, skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Zdaniem sądu I instancji z akt sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy FUS. W ocenie sądu nie istnieją również żadne inne okoliczności usprawiedliwiające okresy przerw w ubezpieczeniu skarżącego, które można by uznać za szczególne w rozumieniu art. 83 ustawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że za taką okoliczność nie można uznać świadomego podejmowania przez skarżącego pracy bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Taka ocena świadomego zatrudniania się, wykonywania prac dorywczych lub prowadzenia działalności gospodarczej bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek jest też prezentowana w judykaturze. Tak więc świadomych życiowych wyborów, co do sposobu wykonywania pracy zawodowej, nie można ujmować w kategoriach przeszkody uniemożliwiającej uzyskanie odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego skutkującego nabyciem świadczenia na ogólnych zasadach ustawy. Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącego zarzutu, iż jego staż ubezpieczeniowy jest dłuższy od stażu ustalonego przez organ, sąd ten podniósł, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tą okoliczność. Dokumentów takich nie posiada zarówno organ, jak i skarżący. Spoczywający na organie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie zwalniał skarżącego z obowiązku przedstawienia wszelkich dowodów na poparcie faktów, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę przerwy w ubezpieczeniu skarżącego występujące w latach 1958 - 1960, 1964 - 2005, tj. do roku osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego i później, w których to okresach nie była orzeczona w stosunku do niego całkowita niezdolność do pracy, nie można uznać, że w jego przypadku występują szczególne okoliczności, na skutek których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, czego sąd I instancji nie zakwestionował, nie wystarcza to jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz zrzekł się rozprawy. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że opłata nie została uiszczona ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i akceptację braku dostatecznego zbadania sprawy w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności braku przesłuchania wnioskowanych przez skarżącego świadków mogących złożyć kluczowe dla rozstrzygnięcia zeznania, w tym potwierdzające, iż skarżący wykonywał pracę zawodową a brak zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych wynikał z przymusu ekonomicznego oraz nieuczciwości pracodawcy; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i akceptację dokonywania w postępowaniu administracyjnym zupełnie dowolnych ustaleń w przedmiocie rzekomego braku po stronie skarżącego woli wykonywania pracy zarobkowej, podczas gdy skarżący wykonywał pracę zarobkową; 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 ustawy FUS poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niezgłoszenie faktycznego pracownika do ubezpieczenia społecznego, nawet powstałe bez winy pracownika, wyklucza wystąpienie szczególnych okoliczności, o których mowa w tym przepisie, podczas gdy nic takiego nie wynika z brzmienia omawianego przepisu, a jego celem jest właśnie ochrona osób, które z rożnych przyczyn nie były długotrwale zgłoszone do ubezpieczenia społecznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wyrok sądu I instancji odpowiada prawu. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzut 1) okazał się bezzasadny. Przede wszystkim z akt administracyjnych załączonych do sprawy nie wynika, aby skarżący w postępowaniu administracyjnym wnosił o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Dopiero w skardze zarzucił, że "w sprawie nie wysłuchano świadków, którzy mogliby poświadczyć wykonywanie przeze mnie pracy". Nie wskazał jednak jakich konkretnie świadków miał przesłuchać organ i na jaką konkretnie okoliczność. Wprawdzie sąd I instancji nie odniósł się wprost do powyższego zarzutu skargi, lecz wyraźnie wskazał, że "spoczywający na organie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie zwalniał skarżącego z obowiązku przedstawienia wszelkich dowodów na poparcie faktów, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.". Ze stanowiskiem sądu I instancji należało się zgodzić. Zasada prawdy obiektywnej została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z powyższą zasadą organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jednocześnie strona ma prawo do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W świetle powołanych wyżej przepisów k.p.a. każda osoba ubiegająca się o świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tym także o świadczenie w drodze wyjątku, ma prawo oczekiwać od organu administracji wszechstronnego, wnikliwego, a tym samym rzetelnego rozpatrzenia jej sprawy. Jak słusznie jednak zauważył sąd I instancji, w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony zasadniczo to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi określone skutki prawne. Trudno sobie wyobrazić w jaki sposób organ miałby z urzędu, bez jakiejkolwiek inicjatywy skarżącego, przeprowadzić dowód z bliżej nieokreślonych świadków na bliżej nieokreśloną okoliczność w przedmiotowym postępowaniu. Skoro tak, to nie można stwierdzić, że organ naruszył wskazywane w zarzucie przepisy, a nawet gdyby przyjąć, że organ naruszył art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., to nie sposób uznać, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej skarżący nie przedstawił bowiem których konkretnie świadków i na jaką okoliczność powinien przesłuchać organ w niniejszej sprawie. Nie wykazał też istotnego wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Dlatego akceptując zaskarżoną decyzję i oddalając skargę, sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. Zarzut 2) nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew temu zarzutowi, organ w niniejszej sprawie nie ustalił, że skarżący nie miał woli wykonywania pracy zarobkowej. Podobnie sąd I instancji nie zaakceptował takiego stanowiska organu. Natomiast organ ustalił, a sąd I instancji te ustalenia zaakceptował, że na przestrzeni 84 lat życia skarżący ma 5 lat, 2 miesiące i 29 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Od 16 marca 1958 r.. do 21 listopada 1960 r. i od 15 października 1964 r. do [...] lutego 2005 r., tj. do dnia osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego, skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy FUS nie można uznać świadomego podejmowania przez skarżącego pracy bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem w sprawie nie ustalono, że skarżący nie miał woli wykonywania pracy zarobkowej, lecz że skarżący świadomie podejmował pracę zarobkową bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Dlatego zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i akceptację dokonywania w postępowaniu administracyjnym zupełnie dowolnych ustaleń w przedmiocie rzekomego braku po stronie skarżącego woli wykonywania pracy zarobkowej, podczas gdy skarżący wykonywał pracę zarobkową, nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut 3) naruszenia prawa materialnego również okazał się nieuzasadniony. W zarzucie tym autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi I instancji błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy FUS, która miała polegać na przyjęciu, że niezgłoszenie faktycznego pracownika do ubezpieczenia społecznego, nawet powstałe bez winy pracownika, wyklucza wystąpienie szczególnych okoliczności, o których mowa w tym przepisie, podczas gdy nic takiego nie wynika z brzmienia omawianego przepisu, a jego celem jest właśnie ochrona osób, które z rożnych przyczyn nie były długotrwale zgłoszone do ubezpieczenia społecznego. Przede wszystkim należy zauważyć, że sąd I instancji nie dokonał wykładni ww. przepisu w sposób, który sugeruje powyższy zarzut. Jak już wyżej wskazano, sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że za szczególną okoliczność w rozumieniu ww. przepisu "(...) nie można uznać świadomego podejmowania przez skarżącego pracy bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Taka ocena świadomego zatrudniania się, wykonywania prac dorywczych lub prowadzenia działalności gospodarczej bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek jest też prezentowana w judykaturze (...)". Błędna wykładnia sugerowana w omawianym zarzucie nie pokrywa się więc z tą, którą dokonał sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Z tego powodu zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Na marginesie należy zauważyć, że wykładnia art. 83 ust. 1 ustawy FUS zaprezentowana przez sąd I instancji znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że usprawiedliwieniem dla okresów nieskładkowych nie może być fakt wykonywania pracy "na czarno", bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Działanie takie jest bowiem przejawem podjęcia świadomego życiowego wyboru co do sposobu i warunków pracy w kontekście braku wypracowania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego z pełnymi konsekwencjami takich decyzji i strona nie może w takim przypadku powoływać się na zaistnienie okoliczności od siebie niezależnych. Nadto w orzecznictwie podnosi się, że dbałość pracownika o swoje prawa pracownicze oraz prawa jako ubezpieczonego nakazuje pracownikowi weryfikowanie okoliczności faktycznego objęcia przez pracodawcę stosownymi ubezpieczeniami i ewentualne egzekwowanie swoich praw pracowniczych. "Szczególne okoliczności" należy łączyć m.in. ze zdarzeniami pozostającymi poza wolą lub zamiarami skarżącego albo z taką sytuacją, która ze względu na skonkretyzowane okoliczności danej sprawy, odnoszące się do układu sytuacyjnego lub właściwości osoby ubiegającej się o świadczenie, jest niezwykle trudne spełnienie wszystkich przesłanek niezbędnych do uzyskania emerytury zwykłej. Tym bardziej świadomość świadczenia pracy bez objęcia pracownika systemem ubezpieczenia społecznego nie uzasadnia wystąpienia "szczególnych okoliczności" (por. wyroki NSA: 29 maja 2024 r., III OSK 3339/23; z 8 stycznia 2025 r., III OSK 2446/24; z 5 lutego 2025 r., III OSK 2518/24 – publik. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a.