III OSK 734/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1313/22 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 8 czerwca 2022 r. nr 1/DPz/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1313/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 8 czerwca 2022 r. nr 1/DPz/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wnioskiem z dnia 26 marca 2021 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."), M.S. zwrócił się do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej w skrócie: "KRRiT") o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przekazanie: 1) załączników do protokołów z posiedzeń KRRiT, podczas których dyskutowano nad przyjęciem uchwał dotyczących sposobu podziału pomiędzy jednostki publicznej radiofonii i telewizji wpływów abonamentowych oraz kwot pieniężnych i papierów wartościowych pochodzących z budżetu państwa, tzw. rekompensaty (dotyczy uchwał przyjętych od dnia 1 stycznia 2014 r.), wskazując, że same protokoły już otrzymał w odpowiedzi na jego poprzedni wniosek, jednak bez załączników; 2) projektu protokołu nr 6 z dnia 11 lutego 2021 r., wraz z załącznikami; 3) protokołu nr 6 z dnia 11 lutego 2021 r., wraz z załącznikami, gdy tylko protokół ten będzie gotowy; 4) planów programowo-finansowych, o których mowa w art. 21c ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 805 ze zm., dalej w skrócie: "u.r.t."), dotyczących wszystkich jednostek publicznej radiofonii i telewizji za wszystkie okresy od roku 2014 włącznie do dnia złożenia wniosku oraz sprawozdań, o których mowa w art. 31b ust. 1 u.r.t., dotyczących wszystkich jednostek publicznej radiofonii i telewizji za wszystkie okresy od roku 2013 włącznie do dnia złożenia wniosku. Jednocześnie wskazał, że wnosi o przekazanie powyższej informacji publicznej pocztą elektroniczną lub też w innej dogodnej formie (np. DVD przesłany pocztą). Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Dyrektor Departamentu Mediów Publicznych KRRiT zwrócił się do spółek publicznej radiofonii i telewizji, czy w stosunku do swoich planów finansowo-programowych, programowo-finansowych oraz sprawozdań spółki te – w związku z w/w wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej – zastrzegają tajemnicę przedsiębiorstwa. Po otrzymaniu odpowiedzi na powyższe pytanie, Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej w skrócie: "Przewodniczący KRRiT" lub "organ") pismem z dnia 13 maja 2021 r. przesłał wnioskodawcy fragment protokołu nr 6 z dnia 11 lutego 2021 r., dotyczący kwestii związanych z przyjęciem uchwały w sprawie podziału rekompensaty dla spółek mediów publicznych w 2021 r., zaś pismem z dnia 19 maja 2021 r. przekazał wnioskodawcy sprawozdania kwartalne spółek Radio Kielce S.A., Radio Lublin S.A., Radio Opole S.A., Radio Poznań S.A., Radio Wrocław S.A. z lat 2013-2019, co do których nie zastrzeżono tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ poinformował przy tym wnioskodawcę, że na stronach internetowych spółek mediów publicznych zostały zamieszczone sprawozdania za 2020 r. M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KRRiT w przedmiocie udostępnienia w/w informacji publicznej. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 341/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpoznania punktu 1, 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia 26 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wykonaniu powyższego wyroku Przewodniczący KRRiT przesłał wnioskodawcy załączniki do przesłanych wcześniej protokołów z posiedzeń KRRiT od dnia 1 stycznia 2014 r. Jednocześnie organ decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r. nr 1/DPz/2022, działając na podstawie art. 10 ust. 1 u.r.t., art. 5 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 4 wniosku M.S. z dnia 26 marca 2021 r., tj. przekazania wnioskodawcy "planów programowo-finansowych, o których mowa w art. 21c ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji dotyczących wszystkich jednostek publicznej radiofonii i telewizji za wszystkie okresy od roku 2014 włącznie do dziś oraz sprawozdań, o których mowa w art. 31b ust. 1 tej ustawy, dotyczących wszystkich jednostek publicznej radiofonii i telewizji za wszystkie okresy od roku 2013 włącznie do dziś", z wyjątkiem przedmiotowych sprawozdań przedstawionych przez spółki: Radio Kielce S.A., Radio Lublin S.A., Radio Opole S.A., Radio Poznań S.A., Radio Wrocław S.A. przekazanych wnioskodawcy przy piśmie z dnia 19 maja 2021 r. nr DPz 0133.13.1.2021. Uzasadniając odmowę udostępnienia planów programowo-finansowych oraz części sprawozdań (pkt 4 wniosku) organ stwierdził, że informacje te stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ dotyczą wykonywania zadań przez spółki publicznej radiofonii i telewizji w związku z realizacją powierzonych im zobowiązań publicznych. Jednocześnie organ powołał się na ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 u.d.i.p.). Wyjaśnił, że w ramach dokonanej w tym zakresie oceny podjął działania zmierzające do uzyskania stanowiska przedsiębiorcy, czy wymienione w przedmiotowym wniosku dokumenty zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. Poufność danych musi być bowiem wyraźnie zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. Z informacji otrzymanych ze wszystkich 19 spółek publicznej radiofonii i telewizji (Telewizja Polska S.A., Polskie Radio S.A., Radio Białystok S.A., Radio dla Ciebie S.A., Radio Gdańsk S.A., Radio Katowice S.A., Radio Kielce S.A., Radio Koszalin S.A., Radio Kraków S.A., Radio Lublin S.A., Radio Łódź S.A., Radio Olsztyn S.A., Radio Opole S.A., Radio Pomorza i Kujaw S.A., Radio Poznań S.A., Radio Rzeszów S.A., Radio Szczecin S.A., Radio Wrocław S.A. oraz Radio Zachód S.A.) wynika, że ich plany programowo-finansowe stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Swoje decyzje spółki te motywowały w szczególności możliwością ujawnienia informacji posiadających dla danej spółki wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm., dalej w skrócie: "u.z.n.k."). Z kolei z informacji otrzymanych ze wszystkich 19 spółek publicznej radiofonii i telewizji wynika, że w zakresie sprawozdań, o których mowa w art. 31b ust. 1 u.r.t., sprawozdania te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w 14 spółkach (Telewizja Polska S.A., Polskie Radio S.A., Radio Białystok S.A., Radio dla Ciebie S.A., Radio Gdańsk S.A., Radio Katowice S.A., Radio Koszalin S.A., Radio Kraków S.A., Radio Łódź S.A., Radio Olsztyn S.A., Radio Pomorza i Kujaw S.A., Radio Rzeszów S.A., Radio Szczecin S.A., Radio Zachód S.A.). Swoje decyzje w tym zakresie spółki również motywowały w szczególności możliwością ujawnienia informacji posiadających dla danej spółki wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Przewodniczący KRRiT podkreślił, że nie posiada informacji i wiedzy, które pozwalałaby zakwestionować prawdziwość oświadczeń złożonych przez nadawców publicznych w toku postępowania, dlatego w konsekwencji uznał, że wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie na podstawie art. 5 u.d.i.p. W skardze na powyższą decyzję z dnia 8 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przez zastosowanie tego przepisu, mimo że przesłanki do jego zastosowania nie zachodziły. Skarżący zarzucił, że organ w ogóle nie odniósł się do warunków, które muszą być spełnione, aby w konkretnym przypadku informacja publiczna mogła być uznana za tajemnicę przedsiębiorcy niepodlegającą udostępnieniu. Oparł się on jedynie na oświadczeniach nadawców publicznych, których prawdziwości nie potwierdził. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że plany programowo-finansowe w/w spółek publicznej radiofonii i telewizji zawierają także inne dane, niż związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, choćby dlatego, że dotyczą także kwestii dysponowania przychodami z innych źródeł (np. nadawania reklam), których nie zalicza się do majątku publicznego. Podkreślił, że jakkolwiek na jednostki mediów publicznych nałożony został szereg obowiązków w zakresie realizacji misji publicznej, to w żadnej mierze nie wykonują one zadań władzy publicznej, co jest względem innych, niż organy administracji jednostek organizacyjnych, wymogiem wynikającym jednoznacznie z normy konstytucyjnej zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Innymi słowy, w zakresie, który nie dotyczy dysponowania środkami publicznymi, przedmiotowe dokumenty nie stanowiłyby samoistnie informacji publicznej. Ich status jako informacji publicznej może być jedynie pośredni, ponieważ wynika stąd, że plany te stanowiły przedmiot oceny KRRiT w zakresie sprawowanych przez ten organ kompetencji władczych. W ocenie organu, rozróżnienie to ma znaczenie z tego powodu, że skarżący otrzymał już informacje publiczne o działaniach KRRiT w tym zakresie. Nastąpiło to w związku z przekazaniem przez organ odpowiednich uchwał i protokołów, na podstawie których skarżący może zapoznać się w pełnym zakresie z działalnością KRRiT wobec jednostek mediów publicznych, w tym o podziale środków publicznych. Biorąc jednak pod uwagę, że wniosek skarżącego wymieniał określone dokumenty wprost, niezbędne było wydanie przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do podanych przez skarżącego kryteriów zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ stwierdził, że w przepisie tym ustawodawca sformułował tajemnicę przedsiębiorstwa jako obligatoryjną podstawę wydania decyzji. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez organ, że w danej sprawie występuje tajemnica przedsiębiorstwa, ma on obowiązek wydać decyzję o określonej treści, a jedyną przewidzianą przez ustawę przyczyną dla odstąpienia od wydania tej decyzji jest rezygnacja z przysługującego danemu podmiotowi prawa do zastrzeżenia przedmiotowej tajemnicy. Organ zaznaczył, iż nie miał wątpliwości co do tego, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, z uwagi na wiedzę w tym zakresie uzyskaną w ramach wykonywania swoich ustawowych obowiązków. Organowi znane są bowiem powody, dla których w/w spółki zastrzegają i chronią określone informacje jako tajemnicę – to samo dotyczy wymiernej gospodarczej wartości tego rodzaju informacji. Nie jest zatem prawdą, jakoby organ nie miał odpowiedniej wiedzy i nie podejmował żadnych ustaleń – niezależnie od tego, że nie wszystkie informacje w tym zakresie zostały wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Podkreślenia wymaga zatem, że to, iż przedmiotowe plany programowo-finansowe zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, jest już oczywiste w świetle samej treści tych dokumentów, którą potwierdza wiedza organu powzięta z urzędu w trakcie wykonywania kompetencji przez KRRiT. Natomiast w odniesieniu do sprawozdań jednostek mediów publicznych, określonych w art. 31b u.r.t., należało wziąć pod uwagę zmianę stanu prawnego w tym zakresie wynikającą z ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1717). Zgodnie z tą zmianą, sprawozdania te miały być publikowane w internecie. Poprzednie brzmienie tego przepisu powodowało, że w treści sprawozdań mogły znajdować się także informacje niestanowiące informacji publicznej lub stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej. W piśmie organu z dnia 19 maja 2021 r. przekazano jednak sprawozdania tych spółek, które zrzekły się zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wobec tych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było kwestią sporną, iż KRRiT jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądane we wniosku skarżącego z dnia 26 marca 2021 r. informacje stanowią informację publiczną. Istotą sporu w tej sprawie jest natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia informacji żądanych w pkt 4 w/w wniosku – tj. udostępnienia planów programowo-finansowych, o których mowa w art. 21c ust. 1 u.r.t., dotyczących wszystkich jednostek publicznej radiofonii i telewizji za wszystkie okresy od roku 2014 włącznie do dziś oraz sprawozdań, o których mowa w art. 31b ust. 1 tej ustawy, dotyczących wszystkich jednostek publicznej radiofonii i telewizji za wszystkie okresy od roku 2013 włącznie do dziś, z wyjątkiem przedmiotowych sprawozdań przedstawionych przez spółki: Radio Kielce S.A., Radio Lublin S.A., Radio Opole S.A., Radio Poznań S.A., Radio Wrocław S.A. – z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepisy u.d.i.p. nie definiują pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej – jak słusznie zaznaczono w zaskarżonej decyzji – przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W świetle tego przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Jak podkreśla się w orzecznictwie, odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi wyrazić w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonej informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (por. np. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I 2347/15; 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3260/14). Zaznaczyć przy tym należy, że "tajemnica przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach u.d.i.p. jako jedna z przesłanek ograniczenia prawa do informacji. Tego rodzaju zabieg legislacyjny determinuje – zawężającą w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej – wykładnię ustawowego zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy" oraz obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" do przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Odmowa oparta na w/w podstawie wymaga więc skonkretyzowanego oraz zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy w odpowiedzi na zapytanie organu 19 spółek publicznej radiofonii i telewizji zastrzegło, że ich plany programowo-finansowe stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a 14 spośród tych spółek zastrzegło także, że sprawozdania, o których mowa w art. 31b ust. 1 u.r.t., także stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa – organ winien był to zastrzeżenie poddać stosownej ocenie i dopiero po dokonaniu analizy żądanych informacji pod kątem spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, ewentualnie, odmówić ich udostępnienia. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorcy informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Dla pozbawienia dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby bowiem formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowane przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwentnie zatem przyjąć należy, że złożone przez przedsiębiorcę zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast w wyniku dokonanej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. w szczególności wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 321/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 50/14). Aby zatem określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Tymczasem, zdaniem WSA w Warszawie, stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprowadza się wyłącznie do powołania się na informacje przekazane przez 19 spółek publicznej radiofonii i telewizji, odnośnie tego, czy żądane informacje stanowią dla nich tajemnicę przedsiębiorstwa oraz do stwierdzenia organu, że nie posiada informacji i wiedzy, które pozwalałaby mu zakwestionować prawdziwość oświadczeń złożonych przez nadawców publicznych. W okolicznościach tej sprawy analiza wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie daje zatem możliwości dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny, czy zaistniały faktycznie przesłanki do wydania decyzji odmownej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Wobec tego uznać należy, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie wyjaśnił bowiem w sposób należyty i przekonujący, z jakich względów odmówił dostępu do dokumentów żądanych w punkcie 4 wniosku skarżącego, powołując się ogólnikowo na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Powyższe uchybienia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem jego oceny była wyłącznie zaskarżona decyzja oraz argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu, nie zaś wywody organu poczynione w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie jest bowiem aktem administracyjnym, lecz pismem procesowym, które nie podlega kontroli Sądu. Odpowiedź na skargę nie może także uzupełniać zaskarżonej decyzji, poprzez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny obejmować uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji (por. wyroki NSA z dnia: 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, publ. ONSA 1992/2, poz. 45; 13 grudnia 1995 r., sygn. akt III SA 341/95, publ. Glosa 1996/8 str. 30). WSA w Warszawie stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę Przewodniczący KRRiT powinien dokonać ponownej oceny wnioskowanych w pkt 4 wniosku z dnia 26 marca 2021 r. informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorcy. Uznając istnienie takiej tajemnicy wobec żądanych dokumentów, organ obowiązany jest wskazać, których dokumentów utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Możliwa musi być bowiem sądowa weryfikacja prawidłowości stanowiska co do charakteru (statusu) żądanych informacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Przewodniczący KRRiT. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi zamiast na jej oddaleniu, a w konsekwencji na bezzasadnym uchyleniu decyzji, poprzez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy uzasadnienie tej decyzji jest wystarczające i zawiera wszelkie wymogi stawiane przez w/w przepisy tak co do okoliczności faktycznych, jak i sfery prawnej; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności w zakresie zarzucanego organowi braku dokonania oceny zastrzeżeń spółek co do tajemnicy przedsiębiorcy oraz braku dokonania analizy żądanych informacji pod kątem spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, podczas gdy organ prawidłowo zweryfikował, że wnioskowane plany programowo-finansowe, jako całość, zawierają strategię rozwoju i funkcjonowania przedsiębiorstwa, której ujawnienie może doprowadzić do nieuczciwych działań firm konkurencyjnych, prób kopiowania pomysłów spółek w zakresie działań antenowych i pozaantenowych związanych z programem; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 i 4 u.z.n.k., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja narusza powyższe przepisy, podczas gdy informacje objęte żądaniem wniosku stanowiły przedmiot tajemnicy prawnie chronionej, a więc tajemnicy przedsiębiorcy, zaś deklaracje przedsiębiorców zostały poddane ocenie organu pod kątem spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie oddalenia skargi. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Powołane w niej zarzuty sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uwzględnił skargę, w sytuacji, gdy organ wydał prawidłowo uzasadnioną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonej w tej sprawie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, iż podejmując zaskarżoną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc z powołaniem się na ograniczenie dostępu do informacji publicznej wynikające z objęcia jej tajemnicą przedsiębiorcy, Przewodniczący KRRiT powinien był w sposób należyty, tj. zgodny z wymogami art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., wyjaśnić przesłanki, którymi kierował się przy podjęciu tego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ nie wywiązał się prawidłowo z tego obowiązku. Podkreślenia wymaga bowiem, iż aby danej informacji publicznej przypisać walor tajemnicy przedsiębiorcy, wymagane jest spełnienie przesłanki materialnej, związanej z zawartością tej informacji, jak i przesłanki formalnej, tj. podjęcie przez przedsiębiorcę stosownych działań. Tym samym uznać należy, że Przewodniczący KRRiT w zaskarżonej decyzji powinien był ocenić zaistnienie w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., badając zarówno formalny, jak i materialny, element tajemnicy przedsiębiorcy. Tymczasem – wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – argumentacja przedstawiona przez organ w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 czerwca 2022 r. sprowadza się w istocie do powołania się na informacje przekazane przez wskazane spółki publicznej radiofonii i telewizji, że wnioskowane w trybie u.d.i.p. w tej sprawie plany programowo-finansowe oraz sprawozdania, o których mowa w art. 31b ust. 1 u.r.t., stanowią dla tych spółek tajemnicę przedsiębiorstwa oraz do stwierdzenia, że: "Spółki w szczególności motywowały swoje decyzje możliwością ujawnienia informacji posiadających dla danej spółki wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji". Na zakończenie swoich rozważań Przewodniczący KRRiT stwierdził jedynie, że: "Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie posiada informacji i wiedzy, które pozwalałaby zakwestionować prawdziwość oświadczeń złożonych przez nadawców publicznych w toku postępowania. W tym stanie ustaleń, biorąc pod uwagę art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z uzyskanymi informacjami od nadawców publicznych, jest uzasadnione, aby w odniesieniu do spółek, które zastrzegły poufność informacji jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, nastąpiły ograniczenia w zakresie udostępnienia wskazanych powyżej dokumentów (planów programowo-finansowych oraz sprawozdań, o których mowa w art. 31b ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji), a zatem wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz narusza zasadę przekonywania wynikającą z treści art. 11 k.p.a. Zauważyć należy, że do skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, nie wystarczy samo powołanie się na taką tajemnicę. Niezbędne jest bowiem wykazanie jej istnienia, czyli uzasadnienie i wykazanie zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście przedmiotowej tajemnicy. W uzasadnieniu decyzji należy zatem wykazać rzeczywiste istnienie tajemnicy przedsiębiorcy w stosunku do wnioskowanych przez stronę danych. Należy ponadto tak skonstruować uzasadnienie decyzji, aby możliwe było przekonanie wnioskodawcy co do słuszności rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno więc zawierać jednoznaczną w swej treści argumentację, polegającą na przytoczeniu i ocenie okoliczności wskazujących na to, że informacja zasługująca na ochronę ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą (art. 11 ust. 2 u.z.n.k.), co przeważa nad zasadą jawności i tym samym wyklucza możliwość udostępnienia takiej informacji. Nie jest wystarczające lakoniczne powołanie się na to, że organ nie uzyskał zgody przedsiębiorcy na udostępnienie informacji wskazanej we wniosku z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, jako wyłącznej okoliczności mającej uzasadniać odmowę udostępnienia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak już wyżej wskazano, uzasadnienie wydanej w tej sprawie decyzji jest na tyle ogólnikowe, że nie pozwala uzyskać odpowiedzi na pytanie, dlaczego organ uznał, iż informacje w zakresie planów programowo-finansowych oraz sprawozdań, o których mowa w art. 31b ust. 1 u.r.t., posiadają dla spółek publicznej radiofonii i telewizji określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Wbrew twierdzeniu organu, uzasadnienie decyzji z dnia 8 czerwca 2022 r. nie zawiera żadnych własnych rozważań organu w tej materii. Dodatkowa argumentacja, stanowiąca próbę uzupełnienia stanowiska Przewodniczącego KRRiT w tym zakresie, została zawarta dopiero w odpowiedzi na skargę, jednak – jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji – odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji, poprzez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny obejmować uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może konwalidować zakwestionowanych przez WSA w Warszawie nieprawidłowości decyzji z dnia 8 czerwca 2022 r. Kompetencja sądu administracyjnego obejmuje bowiem kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie stanowiska organu wyrażonego w pismach procesowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zamieszczone w uzasadnieniu danego aktu wydanego przez organ, należy uznać za wadę postępowania skutkującą wyeliminowaniem wadliwego aktu z obrotu prawnego. Strona zostaje bowiem pozbawiona możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności (por. np. wyroki NSA 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2574/15; 11 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 586/09). Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 i 4 u.z.n.k. – nie zasługiwały na uwzględnienie. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może, co do zasady, stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym w tej sprawie motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że odpowiedź na skargę nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślenia wymaga, iż powołane samodzielnie w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi. Ich zastosowanie jest wyłącznie konsekwencją przyjętej przez sąd administracyjny oceny prawnej. Tego typu przepisy nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem określają jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.