III OSK 7602/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2019/20 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 czerwca 2020 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.33.2020.EK w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1) prostuje oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w oznaczeniu daty zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że zamiast: "26 czerwca 2021 r.", wpisuje: "26 czerwca 2020 r."; 2) oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2019/20, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 czerwca 2021 r. nr DOOŚWDŚ/ZIL.420.33.2020.EK w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oddalił skargi. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ") decyzją z dnia 12 listopada 2019 r. nr OO.421.2.2.2018.TP określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]". Wnioskiem z dnia 21 listopada 2019 r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] wystąpił do RDOŚ o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w/w decyzji z dnia 12 listopada 2019 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał na ważny interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony. Przedstawił szereg argumentów potwierdzających ważny interes społeczny w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, przejawiający się m.in. w zwiększeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zmniejszeniu poziomu hałasu i emisji spalin. Ponadto stwierdził, że nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności umożliwi zlecanie dalszych etapów prac projektowych, co znacząco usprawni proces projektowy i będzie miało przełożenie na szybsze zaprojektowanie docelowego układu drogowego i zlecenie robót budowlanych. RDOŚ przychylił się do stanowiska wnioskodawcy i postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. znak: 00.4220.5.49.2019.ТР nadał decyzji z dnia 12 listopada 2019 r. rygor natychmiastowej wykonalności. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosły Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GDOŚ") postanowieniem z dnia 26 czerwca 2020 r. nr DOOŚWDŚ/ZIL.420.33.2020.EK utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. GDOŚ przyznał słuszność wnoszącym zażalenia, że uzasadnienie postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało sporządzone w sposób ogólny, ponieważ RDOŚ nie wskazał wyczerpująco, jakimi motywami kierował się, wydając to rozstrzygnięcie. W ocenie organu drugiej instancji, uchybienie w postaci ogólnego uzasadnienia postanowienia nie spowodowało jednakże negatywnych skutków dla merytorycznej poprawności wydanego rozstrzygnięcia. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia 26 czerwca 2020 r. wniosły Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], zarzucając naruszenie wskazanych przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik postępowania – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie procesowym z dnia 31 marca 2021 r. wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że droga ekspresowa [...] docelowo ma połączyć [...]. Planowana jest ona w ciągu tras europejskich [...] i ma łączyć aglomeracje [...], stanowiąc trasę alternatywną dla autostrady [...]. Droga ekspresowa [...] na odcinku [...] stanowi fragment tzw. [...], jej projektowana długość całkowita wynosi [...] km, z czego – co należy podkreślić – większość została już wybudowana, a znaczna część znajduje się na etapie realizacji. Zadanie to ma więc charakter ponadlokalny i znaczenie międzynarodowe. Obecnie ruch samochodowy i transportowy odbywający się z [...] w kierunku [...] skumulowany jest na drodze krajowej nr [...], która jest drogą jednopasmową, przebiegającą przez tereny zabudowane, gdzie na niektórych odcinkach zabudowa mieszkaniowa znajduje się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że aktualny stan tej drogi powoduje ponadnormatywne oddziaływania na środowisko pod względem akustycznym oraz wysokie zanieczyszczenie powietrza, zaś duże natężenie ruchu samochodowego i brak zabezpieczeń akustycznych powodują przekroczenia norm hałasu dla najbliżej położonej zabudowy mieszkaniowej. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że zwłoka w uzyskaniu ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy, które jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego i wszystkich czynności procesowych z tym związanych, niewątpliwie zagrażają innemu interesowi społecznemu, zdefiniowanemu na kanwie niniejszej sprawy jako realizacja społecznie bardzo potrzebnej inwestycji transportowej. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, iż występując o następcze zezwolenia inwestycyjne na podstawie nieostatecznej, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor ponosi ryzyko, że decyzja ta może być usunięta z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym, a wszelkie ingerencje w środowisko poczynione w związku realizacją inwestycji będą wymagały wówczas przywrócenia środowiska do stanu pierwotnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciło: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 108 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez błędne oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie, które z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie organu pierwszej instancji, nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ z dnia 12 listopada 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo braku wykazania przez wnioskodawcę niezbędności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., poprzez błędne oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie, które z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie organu pierwszej instancji, nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ z dnia 12 listopada 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w postępowaniu, w którym nie wykazano rzeczywistego istnienia przesłanek nadania rygoru wykonalności ze względu na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie pełnego materiału dowodowego, które to naruszenie przepisów postępowania miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 108 § 1 i 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, uznającą, iż dla nadania tego rygoru wystarczające jest samo wykazanie istnienia przesłanek w postaci zagrożenia życia i zdrowia, interesu społecznego, czy bardzo ważnego interesu strony; b) art. 9 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 706, dalej w skrócie: "Konwencja z Arhus") oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, dalej w skrócie: "Dyrektywa OOŚ"), poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż okoliczność w postaci wniesienia przez organizacje ekologiczne, biorące udział w postępowaniu jako podmioty na prawach strony, środka zaskarżenia od postanowienia GDOŚ powoduje zgodność przeprowadzonego postępowania z wymogami prawa unijnego, podczas gdy przepisy te nakazują przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed jego realizacją; c) art. 4 i art. 6 Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk, która została otwarta do podpisu w dniu 19 listopada 1979 r. w Bernie (dalej w skrócie: "Konwencja Berneńska"), art. 12 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. 1992.206.7, dalej w skrócie: "Dyrektywa Siedliskowa"), art. 46 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.p.") oraz § 6 ust. 1 pkt 1-3, 7-9 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2183, dalej w skrócie: "rozporządzenie"), poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego powyższe normy, wprowadzające ochronę gatunkową chomika europejskiego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych postanowień organów obu instancji. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie oznaczył datę zaskarżonego postanowienia. Omyłkowo oznaczył bowiem tę datę jako: "26 czerwca 2021 r.", zamiast prawidłowo: "26 czerwca 2020 r.". W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji wyroku). Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w realiach postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 czerwca 2021 r. zaistniały przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ z dnia 12 listopada 2019 r. nr OO.421.2.2.2018.TP, określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]". W pierwszej kolejności wskazać należy, że uzyskanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem szeregu innych decyzji i pozwoleń, w tym pozwolenia na budowę, czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta pełni rolę swoistej promesy względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, a określone w niej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Decyzja środowiskowa określa, przy zachowaniu jakich warunków może zostać zrealizowana inwestycja, aby nie stanowiła nadmiernego zagrożenia dla środowiska i aby takie zagrożenia zminimalizować (por. wyroki NSA z dnia: 21 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2545/21 oraz 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3704/21). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia to akt administracyjny konstytutywny o charakterze związanym, nakładający na adresata zarówno uprawnienia, jak i obowiązki, o osobowo-rzeczowym charakterze. Przy tym, mimo jej niewykonalnego charakteru, może jej zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 108 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Ponadto, według art. 108 § 2 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych. W przypadku gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują już żadne ograniczenia w jej wykonaniu. Tym samym nadanie rygoru na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej też sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1134/09). Generalnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady nie ma przeszkód, aby nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2169/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 851/13). Stanowisko to w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zostało uzasadnione ochroną zdrowia ludzkiego, a zatem interesem społecznym, oraz wyjątkowo ważnym interesem strony, wykazano bowiem, że planowana inwestycja wpłynie pozytywnie na ochronę środowiska, czego konsekwencją będzie zwiększenie komfortu życia i ruchu dla mieszkańców okolic, przez które dotychczas ten ruch się odbywał. W konsekwencji powyższych rozważań, za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 108 § 2 k.p.a. Chybione okazały się również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. wskazanych Konwencji, prawa europejskiego oraz przepisów u.o.p. i rozporządzenia. Podkreślić należy, że ocena prawna sądu administracyjnego dotyczy jedynie przedmiotu sprawy, czyli wyłącznie kwestii zasadności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest uzależnione od prawidłowości decyzji, której rygor ma zostać nadany. Innymi słowy, ani GDOŚ, ani tym bardziej Sąd pierwszej instancji, nie były uprawnione do dokonania oceny, czy decyzja środowiskowa RDOŚ jest decyzją prawidłową. Postępowanie w przedmiocie nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności z natury rzeczy nie jest postępowaniem, w którym prowadzi się wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Należy mieć na uwadze, że GDOŚ, prowadząc postępowanie, nie opierał się jedynie na wniosku inwestora oraz rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, ale dokonał własnej analizy całości materiału dowodowego, co pozwalało, w ocenie NSA, rozważyć zasadność nadania decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.