III OSK 924/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1676/24 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia 21 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi Prezydenta Miasta [...] (dalej także jako: "Prezydent Miasta", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") jest uchwała [...] Sejmiku Województwa [...] (dalej także jako: "Sejmiku Województwa", "organ") z dnia 21 października 2024 r. w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata [...]. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 566) oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587, ze zm.) w związku z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2151, ze zm.). W jej treści wskazano, że przyjmuje się Plan gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata [...], stanowiący załącznik do uchwały (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa [...] (§ 2 uchwały). W § 3 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 kwietnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata [...]. Zgodnie z § 4 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prezydent Miasta zaskarżył ww. uchwałę w zakresie pkt 3.6 Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata [...], który wskazuje miejsce magazynowania dla zatrzymanych transportów odpadów w [...] przy ul. [...]. Zarzucił naruszenie art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia w toku procedury uchwałodawczej negatywnej opinii Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty, co do możliwości utworzenia miejsca dla zatrzymanych pojazdów wraz z odpadami na wyznaczonym terenie. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta stwierdził, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, gdyż uchwała ta i jej stosowanie może spowodować brak możliwości przestrzegania przez skarżącego przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych. Wskazano, ze istnieje bezpośrednio związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją w zakresie działań Prezydenta Miasta zgodnie z przepisami ww. ustaw i prawnie gwarantowaną sytuacją, tj. nakazem wyboru podmiotów współpracujących z gminą zgodnie z przepisami tychże ustaw, celem uniknięcia zarzutów z tytułu naruszenia ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Ów nakaz wyboru podmiotów współpracujących z gminą skutkuje koniecznością współpracy z nierzetelnym podmiotem, którego działania narażają skarżącego na dodatkowe koszty oraz roszczenia właścicieli pojazdów. Dodatkowo wypełnienie ustawowego obowiązku uzależnione jest od kondycji finansowej i gospodarczej tego podmiotu, który dysponuje ww. terenem wyłącznie na podstawie umowy najmu z użytkownikiem wieczystym prowadzącym działalność gospodarczą w zupełnie innym zakresie. Zwrócono uwagę na kilkukrotne naruszenie przez podmiot zarządzający parkingiem ustalonych umowami zasad współpracy. Dodatkowo wskazano, że naruszenie ww. podmiotu w konsekwencji zobligowało skarżącego do przyjęcia cen postoju pojazdów ustalonych przez podmiot prywatny, co stoi w jawnej sprzeczności z treścią ustawy o finansach publicznych oraz z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych i trybem wyboru podmiotów realizujących zadania dla Miasta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie wskazując na brak legitymacji czynnej po stronie skarżącego do wniesienia tej skargi. Podkreślono, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a Prezydenta Miasta [...] nie można uznać za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 566, ze zm.- dalej w skrócie u.s.w.). Zwrócono uwagę, że plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów, w związku z nałożeniem na nie przez Państwo pewnych obowiązków z zakresu gospodarki odpadami (art. 24a ustawy o odpadach). Owe obowiązki to opiniowanie uchwały podejmowanej w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a także wskazany w art. 24a ust. 6 tej ustawy obowiązek utworzenia w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca, o którym mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach. Zwrócono uwagę, że są to także zadania z zakresu administracji publicznej a tych nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1676/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, ze skargi Prezydenta Miasta [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia 21 października 2024 r., nr [...]w przedmiocie przyjęcia Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]: odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiódł skarżący Prezydent Miasta zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu; I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 24a ust. 2 i 4 Ustawy o odpadach w zw. z art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; dalej jako: "u.s.g.") w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.; dalej jako: "u.f.p.") w zw. z art 4 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 104; dalej jako: "u.o.n.d.f.p") w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320; dalej jako: "p.z.p."), poprzez ich błędne zastosowanie polegające na dowolnym uznaniu, że zaskarżona Uchwała nie narusza interesu prawnego Prezydenta Miasta, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia Uchwały i skutkowało odrzuceniem Skargi, podczas gdy należy uznać, że interes prawny Skarżącego realizuje się w ten sposób, że: i. zgodnie z art. 24a ust. 2 Ustawy o odpadach w uchwale określającej wojewódzki plan gospodarki odpadami sejmik województwa wyznacza miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów, które to starosta (tj. w niniejszej sprawie wykonujący obowiązki starosty Prezydent Miasta [...]) zobowiązany jest utworzyć zgodnie z art. 24a ust. 4 Ustawy o odpadach; ii. zgodnie z art. 24a ust. 2 Ustawy o odpadach starosta ma kompetencję do opiniowania uchwały, a nieudzielenie opinii w terminie miesiąca uznaje się za opinię pozytywną, przy czym ustawodawca nie przewidział konkretnych obowiązków oraz skutków prawnych związanych z uchwaleniem przedmiotowej uchwały w sytuacji, w której opinia starosty jest negatywna w szczególności w wyniku obiektywnie uzasadnionych przyczyn, a tym samym negatywna opinia nie wstrzymuje wykonalności uchwały i konieczności uznania jej treści przez starostę, nawet gdy są ku temu obiektywne przeszkody związane nie tylko z interesem Prezydenta Miasta [...], jak również interesem miasta na prawach powiatu [...], którego Prezydent Miasta jest organem wykonawczym; iii. zaskarżona Uchwała wyznaczyła miejsce dla zatrzymanych pojazdów wraz z odpadami i wskazała jako lokalizację parkingu nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], wobec czego Prezydent Miasta [...] wyraził uzasadnioną negatywną opinię, wskazując m.in. na dotychczasową nierzetelność podmiotu [...] Sp. z o.o. (dalej jako: "[...]" lub "Spółka"), dysponującego na podstawie umowy najmu zawartej z użytkownikiem wieczystym wyznaczonym Uchwałą terenem, jak również kilkukrotnym naruszaniem przez Spółkę umownych zasad współpracy, co jednak nie zostało w żaden sposób merytorycznie rozpatrzone w toku procesu uchwałodawczego, a co bezpośrednio wpływa na zakres odpowiedzialności prawnej i finansowej Prezydenta Miasta; iv. w konsekwencji Uchwała nie pozostawia Prezydentowi Miasta swobody decyzyjnej w zakresie możliwości odmowy zawarcia umowy cywilnoprawnej z podmiotem [...], co do którego istnieją uzasadnione wątpliwości co do rzetelności tego podmiotu, przy jednoczesnym objęciu odpowiedzialnością Prezydenta Miasta za prawidłowa gospodarkę finansowa miasta, jak również objęciem Skarżącego odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz prawa zamówień publicznych, co prowadzi do wniosku, że Uchwała swoją treścią ingeruje bezpośrednio w interes prawny Prezydenta Miasta, gdyż gdyby nie treść Uchwały nie zawarłby on umowy z [...], przy jednoczesnym objęciu go odpowiedzialnością z tytułu zawartej umowy, a złożenie skargi do sądu administracyjnego zaskarżającej Uchwałę jest jedyną możliwością obrony tego interesu; 2) art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 24a ust. 2 i 4 Ustawy o odpadach w zw. z art. 3 § 2 pkt 5) i 6) PPSA w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) PPSA poprzez ich błędne zastosowanie polegające na dowolnym uznaniu, że zaskarżona Uchwała nie narusza interesu prawnego Prezydenta Miasta z uwagi na uznanie, że: i. występowanie Prezydenta Miasta jako organu opiniującego w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej Uchwały uniemożliwia uznanie go za osobę trzecia posiadającą legitymacje do zaskarżenia Uchwały; ii. nałożenie na Prezydenta Miasta zadań opiniowania uchwały w przedmiocie planu gospodarki odpadami oraz utworzenia miejsca wskazanego uchwałą, tj. zadań z zakresu administracji publicznej wynika bezpośrednio z przepisu art. 24a ust. 2 i 4 Ustawy o odpadach, a nałożenia na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, że Skarżący nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia Uchwały i skutkowało odrzuceniem Skargi, podczas gdy: iii. samo występowanie przez Prezydenta Miasta jako organu opiniującego przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek prawnie uregulowanej dyspozycji związanej z wydaniem negatywnej opinii, tj. brakiem rzeczywistego wpływu uzasadnionej negatywnej Opinii na treść Uchwały, wskazuje, że Prezydent Miasta w okolicznościach niniejszej sprawy może być uznany za osobę trzecią, której naruszenie prawa przyznaje prawo do zaskarżenia Uchwały; iv. to treść zaskarżonej Uchwały istotnie precyzuje przepisy Ustawy o odpadach w zakresie, w jakim to uchwałą Sejmiku Województwa wybierane jest miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów, a tym samym obowiązki wynikające z ust. 24a ust. 2 i 4 Ustawy o odpadach indywidualizują się wobec Skarżącego organu dopiero każdorazowo w uchwale określającej GPO; v. Skarżący ponosi odpowiedzialność finansową i prawną, której źródłem jest bezpośrednio treść Uchwały, gdyż to Prezydent Miasta zawiera umowę z podmiotem dysponującym miejscem wskazanym Uchwałą jako miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów, a co przesądza o tym, że posiada on interes prawny w zaskarżeniu Uchwały, w sytuacji, w której negatywna opinia Prezydenta Miasta nie została merytorycznie rozpatrzona; 3) art 58 § 1 pkt 5a) PPSA w zw. z art. 3 § 2 pkt 5) i 6) PPSA w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 24a ust. 2 i 4 ustawy o odpadach w z w. z art. 2, 7, 45 ust. 1,165 ust. 2 i 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej jako: "p.u.s.a.") poprzez uznanie, że ustawa o odpadach nie przewiduje możliwości zaskarżenia przez organ uchwały, którą opiniował, co skutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy uznanie, że zaskarżona Uchwała nie podlega kontroli sądów administracyjnych ze względu na rzekomy brak interesu prawnego jest niezgodna z zasadą równości oraz prawem do sądu gwarantowanymi w Konstytucji RP, a przede wszystkim z gwarancjami samodzielności jednostek samorządu terytorialnego podlegającymi ochronie sądowej oraz kontroli działalności administracji publicznej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a co prowadzi do wniosku, że odrzucenie Skargi w niniejszej sprawie stanowi nie tylko nieuzasadnione pozbawienie prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ale godzi m.in. w konstytucyjną gwarancję samodzielności jednostek samorządu terytorialnego; 4) art. 58 § 1 pkt 5a) PPSA w zw. z art 3 § 2 pkt 5) i 6) PPSA w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. poprzez błędną wykładnię i zrównanie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały z tytułem prawnym do nieruchomości, na której wskazano miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów, podczas gdy, skoro Uchwała wskazuje na konieczność zawarcia przez Skarżącego umowy z podmiotem, który dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, to interes prawny w zaskarżeniu Uchwały nie może przysługiwać tylko jednej stronie takiego stosunku prawnego, lecz zarówno podmiot, któremu przysługuje tytuł do nieruchomości, jak i podmiot, który nie posiada wyboru w kwestii z kim ma nawiązać ten określony stosunek, powinny mieć możliwość merytorycznego rozpoznania treści Uchwały; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 5) art. 134 § 1 PPSA poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy w jej granicach i nieprzeprowadzenie dalszej merytorycznej kontroli Uchwały i niepoddanie ocenie zarzutów skargi, gdyż rozpoznanie Skargi ograniczyło się wyłącznie do zbadania interesu prawnego strony skarżącej, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przedmiotowe naruszenia doprowadziły do odrzucenia Skargi; 6) art. 58 § 1 pkt 5a PPSA poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu, a jej interes został naruszony, a jest to możliwe do wykazania wyłącznie w toku merytorycznego rozpoznania sprawy, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przedmiotowe naruszenia doprowadziły do odrzucenia Skargi. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący Prezydent Miasta wniósł o uchylenie w całości Zaskarżonego Postanowienia oraz zaskarżonej Uchwały oraz stwierdzenie nieważności Uchwały, ewentualnie o uchylenie Zaskarżonego Postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Jednocześnie, niezależnie od ww. wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). Przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, która określona jest w art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/3). Jedną z przesłanek procesowych warunkujących dopuszczalność drogi postępowania przed sądem administracyjnym jest istnienie legitymacji procesowej czynnej po stronie podmiotu inicjującego kontrolę działalności administracji publicznej. Legitymację tę zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. ma osoba trzecia, której prawo – przez podjętą czynność prawną lub faktyczną organu samorządu województwa – zostało naruszone. Osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu nie może być jednostka samorządu terytorialnego, a jedynie podmiot znajdujący się poza strukturami tego samorządu, mający swój własny, indywidualny interes prawny (podobnie zob. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., I OSK 4329/18, CBOS). Sytuacja w której jeden organ samorządu terytorialnego powołuje się na naruszenie interesu prawnego przez drugi organ nie daje podstaw do zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ ani nie prowadzi do realizacji podstawowej funkcji sądowej kontroli administracji w postaci ochrony praw jednostki przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej, ani nie służy ochronie samodzielności samorządu terytorialnego przed nieuprawnioną ingerencją ze strony organów administracji rządowej. Sąd I instancji w sposób zgodny z prawem uznał, że skarżącemu Prezydentowi Miasta nie przysługuje status "osoby trzeciej" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.w. Oceny tej nie zmienia okoliczność udziału strony skarżącej w procedurze opiniodawczej, która poprzedziła podjęcie zaskarżonej uchwały, w tym wyrażona negatywna opinia co do jej treści. Wprost przeciwnie, postanowienie ustawodawcy o konieczności zasięgnięcia tej opinii (art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach) przemawia za tym, że Prezydent Miasta (wykonujący zadania starosty) jako podmiot zaangażowany w proces podjęcia uchwały nie może następnie kwestionować jej treści w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Za przyjęciem odmiennego stanowiska w sprawie nie przemawia treść zarzutów kasacyjnych, z których nie wynika legitymacja Prezydenta Miasta do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 21 października 2024 r., nr [...]. Podstawy tej legitymacji nie zawiera art. 91 ust. 1 u.s.w. Jej źródeł należy upatrywać w regulacji materialnoprawnej. Nie jest nią ani art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach, stanowiący o terminie, w którym powinno zostać utworzone miejsce magazynowania odpadów. Interes ten nie wynika również z art. 44 ust. 3 u.f.p. dotyczącym kwestii wydatkowania środków publicznych. Wskazać należy, że nakładanych na organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Z woli ustawodawcy, w sprawach dotyczących gospodarki odpadami, a w szczególności wyznaczenia i utworzenia miejsc, do których jest kierowany zatrzymany pojazd z odpadami, na sejmik wojewódzki został nałożony obowiązek wyznaczenia w planie takiego miejsca przy udziale – poprzez zaopiniowanie – starosty, a na starostę obowiązek wykonania – utworzenia tego miejsca. Przepisy ustawy o odpadach nie przewidują możliwości zaskarżenia przez organ uchwały, którą opiniował. Szczególny charakter aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej uzasadnia ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 p.p.s.a. Dodać również należy, że Sąd I instancji nie stosował również art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ wojewódzki sąd administracyjny może zastosować ten przepis rozpoznając skargę, a więc skargę dopuszczalną, do której wniesienia strona posiada legitymację procesową. W tej sprawie skarga została odrzucona i nie doszło do jej merytorycznego rozpoznania. Sąd I instancji ocenił jedynie (i była to ocena prawidłowa), że Spółka nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania stanu faktycznego sprawy przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Przepis ten dotyczy bowiem granic orzekania przez ten Sąd. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. W świetle złożonego przez stronę skarżącą wniosku o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie należy zauważyć, że z mocy art. 182 § 1 p.p.s.a. niniejsza sprawa mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Wybór rodzaju posiedzenia na którym zostanie rozpoznana skarga kasacyjna od postanowienia WSA ustawodawca pozostawił uznaniu sądu (zob. H. Knysiak-Sudyka w: red. T. Woś, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2016, s. 1093). W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności natury prawnej, które uzasadniałyby potrzebę rozpoznania jej na rozprawie. Strona skarżąca nie mogłaby w trakcie rozprawy przywołać nowych podstaw kasacyjnych. Ich uzasadnienie w skardze kasacyjnej pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie pogłębionej kontroli zaskarżonego postanowienia, której finalnym efektem jest potwierdzenie jego zgodności z obowiązującym prawem.