III OW 34/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami wraz z utratą statusu odpadów na terenie dróg ekspresowych i dróg krajowych zlokalizowanych w granicach powiatu [...] (gm. [...]) postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 5 maja 2025 r. (data prezentaty NSA) Starosta [...] (dalej także jako: "Starosta"), na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), art. 4, 15 § 1 pkt 4 oraz 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą a Marszałkiem Województwa [...] (dalej także jako: "Marszałek Województwa") w sprawie postępowania administracyjnego dotyczącego wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami wraz z utratą statusu odpadów na terenie dróg ekspresowych i dróg krajowych zlokalizowanych w granicach powiatu [...] (gm. [...]), na podstawie przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), przy uwzględnieniu kosztów postępowania, poprzez wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy ww. Marszałka Województwa. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa wskazał, że organem właściwym w sprawie będzie Starosta. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Dnia 19 września 2023 r. do Marszałka Województwa wpłynął wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...], ul. [...], [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów destruktu asfaltowego poza instalacjami i urządzeniami wraz z utratą statusu odpadów na terenie autostrady A2, dróg ekspresowych (S5, S8, SIO, Sil), drogi krajowej o dwóch jezdniach po dwa pasy ruchu w obu kierunkach na długości min. 10 km, zlokalizowanych w województwie [...] (w granicach gmin wskazanych na załączniku do wniosku pn. "Wykaz gmin, na których zlokalizowane są drogi będące w zarządzie GDDKiA [...], objęte przedmiotowym wnioskiem"). Marszałek Województwa przekazał pismem z dnia 27 marca 2025 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Staroście ww. wniosek w części dotyczącej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie powiatu [...] (gm. [...]) według właściwości argumentując, iż przetwarzanie odpadów destruktu asfaltowego jest przedsięwzięciem odrębnym rodzajowo od przedsięwzięcia polegającego na budowie, przebudowie lub remoncie drogi oraz, że nie zachodzi pomiędzy tymi przedsięwzięciami powiązanie technologiczne. Przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami nie stanowi przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz nie zachodzą inne okoliczności wskazane w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z 14 grudnia o odpadach, które wskazywałyby na właściwość marszałka województwa w tej sprawie. Starosta nie zgodził się ze stanowiskiem Marszałka Województwa i argumentował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami starosta jest właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jeśli nie zachodzi choćby jedna przesłanka wymieniona w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a, b, c oraz ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.). Z przekazanego wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami wraz z utratą statusu odpadów dla odpadów destruktu asfaltowego wynika, że przetwarzanie odpadów będzie polegało na sprawdzeniu stanu i formy destruktu asfaltowego, a czynności związane z procesem przetwarzania realizowane będą w miarę możliwości przed lub bezpośrednio po sfrezowaniu nawierzchni. Badania zawartości smoły konieczne do uzyskania utraty statusu odpadu przez odpad destruktu asfaltowego będą realizowane m.in. na próbkach rdzeniowych uzyskanych w wyniku odwiertów w nawierzchni, czyli przed przystąpieniem do frezowania lub ewentualnie zaraz po nim (pobór prób z frezarki lub samochodu). Odpad destruktu, który spełniał będzie wymagania normy PN-EN 13108/8 utraci status odpadu i wykorzystywany będzie do budowy, przebudowy lub remontu dróg lub jako materiał do ponownego użycia w procesach produkcyjnych, takich jak: produkcja mieszanek mineralno-asfaltowych w instalacji na gorąco, produkcja mieszanek na zimno niezwiązanych w urządzeniu, produkcja mieszanek kruszyw z recyklingu w urządzeniach zapewniających kruszenie i/lub sortowanie, wytwarzanie mieszanek mineralno-cementowo-emulsyjnych lub mieszanek związanych z cementem w instalacji na zimno. W ramach przetwarzania odpadów nie przewiduje się ich magazynowania. Z dokumentacji sprawy wynika także, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad [...] każdego roku na drogach opisanych na załączniku do wniosku pn. "Wykaz gmin, na których zlokalizowane są drogi będące w zarządzie GDDKiA [...], objęte przedmiotowym wnioskiem" planuje poddać przetworzeniu 1 000 000 Mg odpadów destruktu asfaltowego. Z danych zamieszczonych we wniosku wynika, że przetwarzanie odpadów destruktu asfaltowego w ramach robót budowalnych związanych z budową, przebudową, remontem lub rozbiórką nawierzchni dróg (zgodnie z punktem 4 wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów) zlokalizowanych na terenie gmin powiatu [...] prowadzone będzie na drogach ekspresowych (S5 i S11), oraz drodze krajowej o dwóch jezdniach po dwa pasy ruchu w obu kierunkach na długości min. 10 km (92). W realiach sprawy przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami pomimo, że nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jest przedsięwzięciem powiązanym technologicznie i nieodzownym do prac budowlanych na drogach stanowiących przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Innymi słowy, jedno przedsięwzięcie determinuje drugie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny, albowiem zarówno Starosta, jak i Marszałek Województwa, uważają, że nie są właściwi do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami wraz z utratą statusu odpadów na terenie dróg ekspresowych i dróg krajowych zlokalizowanych w granicach powiatu [...] (gm. [...]) na podstawie przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej jako: "u.o."). W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 41 ust. 1 u.o. ustanawia zasadę, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 u.o.). Ogólna zaś właściwość do wydania ww. decyzji wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta, przy czym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 u.o.). Przepis ten jednak nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Wobec tego, organem właściwym do udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami wraz z utratą statusu odpadów co do zasady jest starosta, natomiast w ściśle określonych przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska. Z treści wniosku wynika, że przetwarzanie odpadów będzie polegało na sprawdzeniu stanu i formy destruktu asfaltowego, a czynności związane z procesem przetwarzania realizowane będą w miarę możliwości przed lub bezpośrednio po sfrezowaniu nawierzchni. Przetwarzanie odpadów wraz z utratą statusu odpadów powstają i odbywają się na terenie dróg ekspresowych i dróg krajowych zlokalizowanych w granicach powiatu [...]. Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z środowiskowej. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko prawodawca wymienił w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że przedsięwzięcie polegające na budowie drogi ekspresowej zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (por. § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r.). Powiązanie technologiczne, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.i.o.ś. to związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że budowa drogi ekspresowej zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów związane z budową tej drogi są przedsięwzięciami odrębnymi rodzajowo (budowa drogi i przetwarzanie odpadów), ale występuje między nimi związek pozwalający na stwierdzenie, że są one powiązane technologicznie. Nie ulega wątpliwości, że zarówno samo powstanie odpadów, jak i ich późniejsze wykorzystanie na potrzeby budowy lub przekazanie uprawnionym podmiotom zewnętrznym, jest integralnie związane z budową drogi ekspresowej. Oznacza to, że budowa drogi oraz odzysk odpadów są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2017 r. sygn. akt II OW 84/17, z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 160/19, z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OW 212/18, z 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OW 54/20). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OW 187/18 wskazał, że budowa drogi zaliczanej do przedsięwzięć mających zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów, które posłużą następnie do budowy tej drogi pozwala przyjąć, że pomiędzy tymi odrębnymi co do rodzaju przedsięwzięciami występuje wzajemny związek. Jedno przedsięwzięcie determinuje drugie poprzez zapewnienie materiałów służących do wzniesienia tego drugiego. To powiązanie prowadzi do wniosku, że przedsięwzięcia są ze sobą powiązane technologicznie. Aby zrealizować cel gospodarczy jakim jest budowa drogi należy zapewnić stosowne do tego materiały. Zorganizowanie przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, które jednocześnie zapewni dopływ surowca do budowy drogi należy uznać za organizacyjnie powiązane z budową drogi, a tym samym za przedsięwzięcie powiązane z nią technologicznie. Proces przetwarzania odpadów obliczony został wyłącznie na zapewnienie wykonawcy drogi bezpośredniego i nieprzerwanego dostępu do materiałów wykorzystywanych dla wybudowania drogi. Wobec tego zasadne jest twierdzenie, że budowa drogi oraz odzysk odpadów z przeznaczeniem na budowę drogi świadczy o występującym pomiędzy tymi przedsięwzięciami powiązaniu technologicznym. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zakwalifikowanie inwestycji drogowej do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko na etapie przed jej realizacją skutkuje tym, że powiązane z nią technologicznie przedsięwzięcie na etapie wystąpienia o decyzję udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów także należy kwalifikować jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. W tej sytuacji organem właściwym jest marszałek województwa, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia, wskazując Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.