III OZ 199/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 502/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 22 maja 2024 r. nr 408.49/G-3/7/24 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 502/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA w Białymstoku) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.K.(dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: SKO w Białymstoku) z dnia 22 maja 2024 r. nr 408.49/G-3/7/24 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich (kurników przeznaczonych do hodowli kurcząt - brojlerów) o łącznej obsadzie 89.000 sztuk na cykl (tj. 365DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] w gminie S. oraz na zwiększeniu obsady w istniejącym kurniku zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości [...] w gminie S. – z 33.750 sztuk (tj. 135DJP) na 39.000 sztuk (tj. 156DJP). W uzasadnieniu postanowienia WSA w Białymstoku wskazano, że skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej. Powołana przez skarżącego argumentacja jest nazbyt ogólna, aby w ogóle mogła podlegać sądowej weryfikacji w kontekście udzielenia ochrony tymczasowej. Nie wiadomo bowiem jaką konkretnie szkodę dla gospodarstwa rolnego skarżący ma na myśli, a tym samym nie jest możliwe dokonanie oceny, czy byłaby ona znaczna. Powołana zaś przez skarżącego szkoda finansowa po stronie inwestora jest ewentualnym następstwem ryzyka podejmowanego przez inwestora i jako odnosząca się do jego indywidualnego interesu, nie przemawia za uwzględnieniem wniosku. Na ww. postanowienie WSA w Białymstoku z 30 stycznia 2025 r. zażalenie wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej, kiedy w skardze z dnia 18 lipca 2024 r. uzupełnionej pismem z dnia 4 września 2024 r. skarżący wskazał, iż brak wstrzymania skarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków zarówno dla: a) skarżącego w postaci spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla prowadzonej przez skarżącego produkcji rolnej w szczególności mając na względzie fakt powszechnie znany, iż Gmina S., na której planowana jest inwestycja znacząco oddziałująca na środowisko, znajduje się na obszarze Natura 2000; b) inwestora w postaci narażenia inwestora na niepowetowaną szkodę, bowiem może skutkować koniecznością przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego i likwidację 2 wybudowanych kurników co wiąże się ze znacznymi kosztami finansowymi; c) podmiotów trzecich i środowiska w postaci spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla prowadzonych programów rolno-środowisko-klimatycznych na terenach sąsiadujących np. programów prowadzonych przez Pana Ł.T., [...] w zakresie wariantów siedliskowych [...]. Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia WSA w Białymstoku z 30 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 502/24 odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 86f, ust. 4 ustawy, u.u.i.ś., rozpoznał zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, na rozprawie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że aktualne brzmienie art. 86f, u.u.i.ś. ukształtowane zostało ustawą z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r., poz. 1890 dalej: "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca"). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f, ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazuje się na to w piśmiennictwie podnosząc, że "(...) możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie tego aktu lub czynności ustalenie przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego". (por. T. Woś, red. w: Postępowanie Sądowoadministracyjne (Tadeusz Woś), Warszawa 2017, s. 299). Trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., na spraw dotyczących środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia zostały zdefiniowane w art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Stosownie zaś do art. 86f ust. 2a u.u.i.ś., Sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Innymi słowy, z jednej strony przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej jest "znaczna szkoda", przez którą należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia (por. postanowienia NSA: z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OZ 1026/12, LEX nr 1248494; z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1841/12, LEX nr 1240712). Z drugiej strony przesłanką uzasadniającą udzielenie ochrony tymczasowej są trudne do odwrócenia następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (zob. postanowienie NSA z 8.11.2022 r., II OSK 2321/22, LEX nr 3433102). Przenosząc wyżej poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że skarżący nie uprawdopodobnił w wystarczającym stopniu, aby "wykonanie" decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich (kurników przeznaczonych do hodowli kurcząt - brojlerów) o łącznej obsadzie 89.000 sztuk na cykl (tj. 365DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanych na działkach nr [...] w miejscowości [...] w gminie S. oraz na zwiększeniu obsady w istniejącym kurniku zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości [...] w gminie S. – z 33.750 sztuk (tj. 135DJP) na 39.000 sztuk (tj. 156DJP), wiązałoby się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Odnosząc się do prawidłowości oceny wniosku skarżącego dokonanej przez Sąd I instancji wskazać należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania oparty został na przesłankach ryzyka "wyrządzenia niepowetowanej znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla gospodarstwa rolnego skarżącego, ale również dla inwestora, gdyż niezasadna przedmiotowa decyzja i decyzja następcza o warunkach zabudowy może narazić inwestora na niepowetowaną szkodę, bowiem może skutkować konieczności przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego i likwidację 2 wybudowanych kurników co wiąże się ze znacznymi kosztami finansowymi." Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący nie wyjaśnił jaka konkretna szkoda dla gospodarstwa rolnego wiąże się z "wykonaniem" zaskarżonej decyzji przed prawomocnym rozpoznaniem niniejszej sprawy. Zgodzić należy się z wywodami Sądu I. instancji w zakresie szkody finansowej wynikającej z realizacji decyzji po stronie inwestora. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że kontynuacja procesu inwestycyjnego w oparciu o nieprawomocną decyzję środowiskową, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora. W tym miejscu należy przypomnieć, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, lecz kontrola postanowienia wydanego przez Sąd I. instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). W złożonym środku odwoławczym skarżący przedstawił w części odmienną argumentację względem wniosku z 4 września 2024 r., a z wyżej wymienionych przyczyn taki sposób sformułowania zażalenia nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Na marginesie sprawy należy zatem wskazać, że argumentacja przedstawiona przez skarżącego w zażaleniu stanowi niepoparte wiarygodnymi dokumentami twierdzenia. Z ogólnodostępnych informacji wynika, że na terenie gminy S. znajdują się dwa obszary Natura 2000, a w aktach sprawy brak jest informacji, aby planowane przedsięwzięcie zawierało się w ich obszarze. Powołując się po raz kolejny na interes prawnych innych podmiotów, skarżący nie przedstawił w tym zakresie wiarygodnych i konkretnych twierdzeń, co podkreśla treść pism z 16 marca 2025 r. i 28 marca 2025 r. Skarżący nie przedstawił okoliczności, z których wynikałoby, że wykonanie ostatecznej decyzji środowiskowej przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Samo negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie uzasadnia udzielenia ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.