III OZ 683/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. C., G. C., S. C., E. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 25 września 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 614/25 w sprawie ze skargi J. C., G. C., S. C. i E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 czerwca 2025 r. nr SKO.4173.1559.2024 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 25 września 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 614/25, odmówił J. C., G. C., S. C. i E. C. (dalej "skarżący") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 czerwca 2025 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący, zwracając się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wskazali na koszty wykonania nałożonego na nich obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości, jednakże nie skonkretyzowali wielkości mającej powstać szkody majątkowej. Wniosek ten nie został też wsparty dokumentami źródłowymi, pozwalającymi Sądowi na wszechstronną analizę przesłanek skorzystania z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z całokształtu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynikają okoliczności przemawiające za uwzględnieniem przedmiotowego wniosku. Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Stąd wywody skarżących odnoszące się do wadliwie określonego decyzją obowiązku nie mogły być wzięte pod uwagę przy badaniu przedmiotowego wniosku. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania decyzji objętych wnioskiem oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa w wysokości prawem przepisanej. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej do zażalenia oferty wywozu ziemi z 16 października 2025 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji objętych wnioskiem w sytuacji, gdy jej wykonanie rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a ponadto zakaz objęty zaskarżoną decyzją jest nieprecyzyjny i niedookreślony i decyzja w związku z tym jest niewykonalna, a w konsekwencji spełnione zostały przesłanki wstrzymania jej wykonalności. W odpowiedzi na zażalenie uczestnicy postępowania, tj. B. i Z. K. (dalej "uczestnicy") wnieśli o jego oddalenie jako oczywiście bezzasadnego, oddalenie wniosku dowodowego jako spóźnionego oraz zasądzenie od skarżących na rzecz uczestników kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Wbrew twierdzeniom skarżących, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadnie ocenił, że nie wykazali oni czy zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Brak wiedzy Sądu pierwszej instancji w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej skarżących nie pozwalał na ocenę spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednocześnie nie jest kwestionowane, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżących, jednakże bez wskazania jaka jest ich rzeczywista sytuacja majątkowa, Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie podali informacji dotyczących swoich możliwości finansowych, ani nie dołączyli do wniosku żadnych dokumentów źródłowych obrazujących ich sytuację finansową, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji może skutkować powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd nie miał zatem możliwości porównania obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji z sytuacją finansową skarżących. Przedstawione na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności wraz z argumentacją nie były poparte żadną dokumentacją na ich potwierdzenie. Ocena skutków jakie wywoła wykonanie zaskarżonej decyzji nie mogła być przeprowadzona w oderwaniu od informacji o aktualnej kondycji finansowej skarżących. Odnosząc się z kolei do dokumentów dołączonych przez skarżących do zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że są to nowe okoliczności podniesione dopiero na etapie postępowania zażaleniowego. Sąd pierwszej instancji nie miał wiedzy na ten temat, w związku z tym nie mógł dokonać oceny tych okoliczności. Nie ma podstaw do czynienia WSA zarzutów, że nie uwzględnił okoliczności, których skarżący nie wskazali przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Natomiast zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Wobec tego nie było podstaw, aby odnieść się do nowych okoliczności, powołanych w zażaleniu i ewentualnie uwzględnienia ich przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji podniesionej zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu, dotyczącej niewykonalności decyzji, która w ocenie skarżących określa nakaz w sposób nieprecyzyjny oraz niedookreślony, co rodzi poważne ryzyko dowolności interpretacji jakie czynności zostaną uznane za wykonanie decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny jej prawidłowości, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Takie działanie Sądu dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego oznaczałoby bowiem niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu (por. postanowienie NSA z 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 144/21, CBOSA; postanowienie NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OZ 38/16, CBOSA). Natomiast w odniesieniu do wniosku dowodowego sformułowanego przez skarżących w zażaleniu należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił ww. wniosek dowodowy. Na marginesie Sąd wskazuje, że przedstawiona oferta na wywóz ziemi obrazuje koszt związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, jednak w świetle nieprzedstawienia przez skarżących swojej sytuacji finansowej, jest to informacja nieistotna dla rozstrzygnięcia, gdyż nie można porównać jej z możliwościami finansowymi skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje dodatkowo, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami obrazującymi możliwości finansowe strony. Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie. Odnosząc się zaś do wniosku skarżących i uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie mogą one zostać uwzględnione, gdyż zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a., a niniejsze postanowienie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest żadnym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a. ----------------------- 6