III OZ 70/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1396/23 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr DKO-WOK.401.448.2022.ng (DKO.401.1658.2022) w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej postanawia oddalić zażalenie.

Pismem z dnia 26 maja 2023 r. J.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr DKO-WOK.401.448.2022.ng (DKO.401.1658.2022) w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1.000.000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Jednocześnie w skardze skarżąca zwróciła się do Sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu wniosku wskazała, że zapłata w/w kary pieniężnej zagraża "egzystencji" prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa ([...]). Skarżąca podkreśliła, że od marca 2023 r. boryka się z gwałtownym spadkiem przychodu z uwagi na: odmowę wypłaty wynagrodzenia przez kontrahenta (Miasto [...]) oraz zmian na rynku gospodarki odpadami (zwiększona konkurencja pomiędzy instalacjami, drastyczne zwiększenia kosztów zagospodarowania odpadów, zwiększenie kosztów pracy, wzrost kosztów paliwa i energii elektrycznej). Stwierdziła, że inflacja w 2022 r. wzrosła powyżej marżowości usług osiąganych w branży odbioru i przetwarzania odpadów, a zmiany umów co do stawek wynagrodzenia spotykają się z odmową kontrahentów. Ponadto podniosła, że konieczność uiszczenia wymierzonej kary może spowodować niewypłacalność, powodującą również konieczność zapłaty kar umownych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1396/23 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2023 r., poz. 1634, dalej w skrócie "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślił, że przedstawiona przez skarżącą w tej sprawie argumentacja sprowadza się do obaw przed utratą płynności finansowej. Okoliczność ta, poparta dokumentami źródłowymi, dawała podstawę do uznania, że uiszczenie kary wymierzonej zaskarżoną decyzją może rodzić takie skutki, które spowodują istotną i trwałą zmianę rzeczywistości skarżącej, a powrót do stanu poprzedniego będzie mógł nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Ponadto, w razie niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wymierzona kara podlegałaby ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Tym samym istnieje prawdopodobieństwo destabilizacji ekonomicznej skarżącej, w tym ogłoszenie jej upadłości. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie ze stanowiska zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazując na ten zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia zaznaczył, że zapłata oznaczonej w zaskarżonej decyzji należności ma charakter odwracalny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że wniosek J.Z. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o nałożeniu na nią, w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej pod nazwą "[...]", administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1.000.000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia – zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że uiszczenie określonej kwoty pieniężnej spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Wbrew twierdzeniom organu, złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek skarżącej pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem w jego uzasadnieniu strona przedstawiła obszerną argumentację, popartą stosownymi dokumentami źródłowymi, które w wystarczającym stopniu uprawdopodobniały, że uiszczenie tak wysokiej administracyjnej kary pieniężnej (1.000.000. zł), w zestawieniu z innymi wskazanymi we wniosku okolicznościami, stanowiłoby znaczne obciążenie dla majątku skarżącej, mogące skutkować utratą przez nią płynności finansowej. Jednocześnie zauważyć należy, iż w zażaleniu, poza ogólnymi twierdzeniami, nie zawarto konkretnych argumentów, które w okolicznościach tej sprawy wskazywałyby na wadliwość zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.