III SA/Gl 28/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu Tarnogórskiego z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XV/158/2019 w przedmiocie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 5 ust. 1 w zakresie słów: "i urządzeń", 2 ) oddala skargę w pozostałym zakresie.

Skargą z 18 grudnia 2023r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XV/158/2019 Rady Powiatu Tarnogórskiego z 17 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych w granicach administracyjnych Powiatu Tarnogórskiego w całości, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2, ust. 8 i ust. 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1693 z późn. zm.), dalej jako: ustawa, w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2019 r. pod poz. 9074 i, zgodnie z klauzulą zawartą w jej § 8, weszła w życie z dniem 4 stycznia 2020 r., jednak jest niezgodna z prawem. Stosownie do art. 40 ust. 8 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Z art. 40 ust. 2 w związku z ust. 4, 5 i 6 ustawy wynika, że stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg mają dotyczyć: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym, jak również wypełnić w całości delegację ustawową. Przekroczenie kompetencji przez radę powiatu przy podejmowaniu ww. uchwały, jak również niewypełnienie w całości delegacji ustawowej, powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Zakres przedmiotowy uchwały określony został w jej § 1, w którym Rada Powiatu postanowiła, co następuje: § 1. Ustala się stawki opłat pobieranych przez Zarząd Dróg Powiatowych w (...) za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, które dotyczą: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą § 5 uchwały, zgodnie z którym; 1. W odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustala się stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, o których mowa w § 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4, za każdy dzień zajęcia, bez względu na zajętą część pasa drogowego, w wysokości - 0,20 zł 2. Za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt. 2 ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, w wysokości -20,00 zł. 3. Za umieszczenie na drogowym obiekcie inżynierskim urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia, w wysokości - 20,00 zł. W ocenie organu nadzoru w uchwale nie zostały prawidłowo uwzględnione stawki opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego przez urządzenie i obiekt telekomunikacyjny - łącznie. Wskazał, że wysokość stawki w odniesieniu do zadania z § 1 pkt 3 uchwały może dotyczyć jedynie obiektów budowlanych, nie zaś umieszczonych w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Tymczasem postanowienie uchwały rozciąga się również na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń, co do których określenie stawki opłaty powinno zostać dokonane odrębne - nie za każdy dzień zajęcia, ale rocznie - zgodnie z art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy. Skutkiem powyższego jest nieprawidłowe wypełnienie przez Radę delegacji z art. 40 ust. 8 ustawy. Wprowadzenie odrębnych stawek opłat w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ma istotne znaczenie z tego względu, że przewidziane przez ustawodawcę w art. 40 ust. 8 ustawy niższe stawki maksymalne zostały zróżnicowane w zależności od tego, czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami czy też z urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej - i wynoszą odpowiednio: 0,20 zł dziennie (zamiast 10 zł) w odniesieniu do umieszczonego w pasie drogowym obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 6 ustawy) i 20 zł rocznie (zamiast 200 zł) w odniesieniu do urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 5 ustawy). Odmienny jest więc zakres przedmiotowy opłat, odmienna jest ich wysokość i okres, za który są one pobierane. Z kolei stawki opłat ustalone przez radę powiatu w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy, z uwzględnieniem ww. stawek maksymalnych, są podstawą do ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, czego dokonuje zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnych (art. 40 ust. 11 w zw. z ust. 3 ustawy). Z tego też względu szczególnie istotne jest, by nie pojawiały się wątpliwości przy stosowaniu przepisów przedmiotowej uchwały w zakresie podstawy do zastosowania niższych stawek opłat. Ponadto, zdaniem skarżącego, Rada nieprawidłowo uregulowała także kwestie związane z opłatami za zajęcie pasa drogowego na cele reklamy. W § 4 ust. 2 i 3 uchwały uregulowano, że: 2. Za każdy dzień umieszczenia w pasie drogowym reklamy ustala się stawki opłat za 1 m2 powierzchni reklamy w wysokości: 1) zawierające informacje o gminie, powiecie lub województwie, w szczególności w postaci planów, map, tablic lub plansz - 0,10 zł. 2) reklamy związane z nazewnictwem obiektów drogowych w tym (rond) i elementy upamiętniające np. osoby lub wydarzenia historyczne umieszczone na nich za każdy dzień - 0,05 zł, 3) reklamy inne niż wymienione w pkt 1 i pkt 2-2,00 zł. 3. Dla reklam świetlnych i podświetlanych stawkę opłaty określonej w ust. 2 niniejszego paragrafu podwyższa się o 100%. Natomiast przepisy ustawy o drogach publicznych a także orzecznictwo sądów administracyjnych umożliwiają zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego jedynie ze względu na przesłanki wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy. Oznacza to, że rada ustalając stawki opłat nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Dlatego przedmiotowa uchwała w części różnicującej stawki opłat w zależności od treści reklamy oraz użycia elementów świetlnych i podświetlanych jest niezgodna z prawem, gdyż te rozróżnienia – zdaniem Wojewody - nie mają oparcia w przesłankach z art. 40 ust. 9 ustawy. Organ nadzoru stwierdził, że opisane uchybienia należą do kategorii istotnych naruszeń prawa, zatem zaskarżoną uchwałę w całości należy uznać za sprzeczną z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że Wojewoda zakwestionował tylko dwa z sześciu merytorycznych postanowień uchwały, zatem niezasadne byłoby stwierdzanie nieważności uchwały w pełnym zakresie. Wojewoda zresztą nie uzasadnił w skardze dlaczego – mimo zastrzeżeń do dwóch tylko zapisów - wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale jedynie częściowo. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jst i terenowych organów administracji rządowej. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2019r., poz. 511) – dalej powoływana jako u.s.p., na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Stosownie do art. 79 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. (...). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z powyższego – zdaniem Sądu – wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały albo jej części jest możliwe tylko wówczas, gdy jest dotknięta naruszeniem prawa i to nie każdym, a jedynie o charakterze istotnym. Jednocześnie orzekając w tej kwestii Sąd lub organ nadzoru winien uwzględnić samodzielności i autonomię jst, która – w ramach obowiązującego prawa – może dokonać wyboru zasad czy rozwiązań przyjmowanych w legislacji powiatowej. W przedmiotowej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, zatem uwzględnienie skargi byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby była ona dotknięta tak licznymi naruszeniami prawa o charakterze istotnym, że uniemożliwiałoby to stwierdzenie jej nieważności jedynie w części, czego jednak w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził. Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć: 1. «główny, podstawowy» 2. «duży, znaczny» 3. «rzeczywisty, prawdziwy». Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu nie sposób dostrzec, aby uchwała w całości była dotknięta tak oczywistą czy bezpośrednią sprzecznością zawartych w niej norm prawnych, aby konieczne było stwierdzenie jej nieważności w pełnym zakresie. Pierwszy z zarzutów odnosił się do § 5 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym: "W odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustala się stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, o których mowa w § 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4, za każdy dzień zajęcia, bez względu na zajętą część pasa drogowego, w wysokości - 0,20 zł." W ocenie organu nadzoru w uchwale nie zostały prawidłowo uwzględnione stawki opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego przez urządzenie i obiekt telekomunikacyjny - łącznie. Wysokość stawki w odniesieniu do zadania z § 1 pkt 3 uchwały może dotyczyć jedynie obiektów budowlanych, nie zaś umieszczonych w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Tymczasem postanowienie uchwały rozciąga się również na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń, co do których określenie stawki opłaty powinno zostać dokonane odrębne - nie za każdy dzień zajęcia, ale rocznie - zgodnie z art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy. Stanowisko Wojewody Sąd uznał za zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 ustawy, opata za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej ustalana jest rocznie i może wynosić maksymalnie 200 zł, a dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej – 20 zł rocznie, podczas gdy dla obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz reklam jest to stawka dzienna (art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 6 ustawy) i wynosi maksymalnie 10 zł dziennie a dla obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej – 0,20 zł dziennie. Zatem sformułowanie uchwały zawarte w jej § 5 ust. 1, z którego wynika, że opłata za zajęcie pasa drogowego zarówno przez obiekty, jak i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej ustalona jest wg stawek dziennych narusza w cyt. regulacje ustawowe, co zasadnie zarzucił Wojewoda. Jednocześnie Sąd nie uznał konieczności stwierdzenia z tego powodu nieważności uchwały w pełnym zakresie. Stanął bowiem na stanowisku, że uwzględniając konstytucyjną zasadę samodzielności jst, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji w brzmieniu: Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, ingerencja Sądu czy organu nadzoru w prawo lokalne winna być najmniejsza z koniecznych do zapewnienia zgodności z prawem regulacji prawnych przyjętych w jst. Zatem dla usunięcia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w świetle zastrzeżeń Wojewody nie było konieczności stwierdzania jej nieważności w pełnym zakresie, a jedynie taka korekta jej postanowień, która usunie wady dostrzeżone przez organ nadzoru. Skoro dotyczyły one nieuzasadnionego wprowadzenia tożsamych regulacji dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, to stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej słowa "i urządzeń" likwiduje ową tożsamość i prowadzi do skutku, że wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej uregulowane są odrębnie: obiektów w § 5 ust. 1, a urządzeń w ust. 2. Jednocześnie wynikające z nich stawki są zgodne ze stawkami maksymalnymi, określonymi w delegacji ustawowej, zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Nie uznał natomiast Sąd zasadności skargi w części odnoszącej się do zróżnicowania stawek opłaty za reklamy. Odnośnie tego Wojewoda stwierdził, że wpływ na wysokość stawek opłat mogą mieć tylko czynniki określone w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach, zgodnie z którym: Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) zajętą część drogi; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia obcego umieszczonego w pasie drogowym. W ocenie Sądu reklamy różniące się treścią (informacje o gminie, nazewnictwo obiektów drogowych itd.) i formą (zwykłe, świetlne lub podświetlane) stanowią w istocie inne rodzaje urządzeń. Oznacza to, że Rada Powiatu ustalając dla nich odmienne stawki opłat uwzględniła w uchwale treść art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, zatem w tej części skarga okazała się nieuzasadniona. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie wskazanego zapisu z obrotu prawnego. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zastrzeżeń Wojewody, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a., w tej części oddalił skargę.