V SA/Wa 524/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

W dniu 20 kwietnia 2016 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w N. wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 J. G. (strona , skarżący). Producent zadeklarował do płatności działkę rolną A/A1 o powierzchni 0,20 ha położoną na działce ewidencyjnej nr 880, działkę rolną B/B1 o powierzchni 1,02 ha leżącą w granicach działki ewidencyjnej nr 893 oraz działkę rolną C/C1 o powierzchni 0,56 ha znajdującą się na działce ewidencyjnej nr 955, położonych w województwie m, powiecie n., gminie P., obrębie G.. W toku postępowania pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. J. G. poinformował organ o braku możliwości wykoszenia działki o nr 893 na powierzchni 1,02 ha z powodu osunięcia się osuwiska. W odpowiedzi na powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. wystosował do strony pismo zawierające wyjaśnienia w zakresie wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Następnie decyzją Nr (...)z dnia (...)stycznia 2017 r. przyznał stronie: 1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 822,45 zł., 2. płatność za zazielenienie w wysokości 551,98 zł, stwierdzając jednocześnie, że producent uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw. W dniu 22 lutego 2018 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. zawiadomił J. G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. Nr (...)z dnia (...)stycznia 2017 r. Następnie decyzją Nr (...)z dnia (...)kwietnia 2018 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. stwierdził nieważność decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 r. Od przedmiotowej decyzji J. G. wniósł z zachowaniem ustawowego terminu – odwołanie. Uznając bezzasadność wniesionego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia (...)maja 2018 nr (...)utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na przepisy stanowiące podstawę przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku 2016, które zostały określone: - w przepisach prawa krajowego, tj. w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2017 r. poz. 278 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach; przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym m.in. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 351 z późn. zm.) oraz w przepisach wspólnotowych, tj. m.in. w: - rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz (...) - rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 (...) . Organ odwoławczy zauważa, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z analizy akt sprawy wynika, iż w toku postępowania J. G. pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. poinformował organ o braku możliwości wykoszenia działki o nr 893 na powierzchni 1,01 ha z powodu osunięcia się osuwiska. W odpowiedzi na powyższe Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. poinformował stronę o przepisach i zasadach regulujących przyznanie płatności w sytuacji wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, po czym w dniu (...)stycznia 2017 r. wydał decyzję, na mocy której przyznał stronie płatność zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku o przyznanie płatności, tj. również do działki która nie była użytkowana rolniczo. Organ odwoławczy podkreśla, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi jej podstawę i gdy charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3136/14. W orzecznictwie podkreśla się, iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 nie zawęża możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie do przypadków rażącego naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w związku z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. (...) błędne ustalenia stanu faktycznego oraz podjęcie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny decyzji na podstawie konkretnej normy prawa materialnego jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania jak i prawa materialnego (wyroki NSA z 25 kwietnia 2007 r., I OSK 790/06, z 7 marca 2017 r. I OSK 845/06, z 5 lutego 2009 r. II OSK 111/08). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. błędnie ustalił, że działka rolna o powierzchni 1,02 ha położona na działce ewidencyjnej o nr 893 która nie była użytkowana rolniczo- spełnia warunki do objęcia płatnością. Ponieważ w niniejszej sprawie organ nie uwzględnił powyższej okoliczności a przyznał stronie płatność w pełnej wysokości, w ocenie Prezesa ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. naruszył przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Wyżej opisaną decyzję zaskarżyła strona zarzucając jej naruszenie: 1) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 KPA, polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w czym Prezes ARiMR upatruje negatywnych skutków społecznoekonomicznych niepozwalających na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z (...)stycznia 2017 r., Nr (...); 2) art. 156 § 1 pkt 2 KPA, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z (...)stycznia 2017 r., Nr (...), pomimo że stwierdzone naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-ekonomicznych niedających się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa; 3) art. 156 § 1 pkt 2 PKA, polegające na uznaniu, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z (...)stycznia 2017 r., Nr (...); w części dotyczącej działek rolnych A/A1 (działka ew. nr 880) oraz C/C1 (działka ew. nr 955) została wydana z rażącym naruszeniem. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie, w całości, decyzji Prezesa ARiMR z (...)maja 2018 r. , Nr (...), (...)– na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) PPSA; 2) rozważenie przez Sąd, uchylenia w całości decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z (...)kwietnia 2018 r., Nr (...)– na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 PPSA; 3) zasądzenie od Organu kosztów pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości, ani w żadnej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem kwestionowana nią decyzja nie narusza prawa. Na wstępie przypomnieć należy, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) byłą niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czy zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem sądu decyzja której nieważność stwierdzono a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia (...)stycznia 2017 r. nr (...) została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Warto bowiem przypomnieć, że stosownie do art. 8 ust. 1 pkt ustawy o płatnościach – jednolita płatność obszarowa, płatność na zazielenianie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi" są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 (Dz.U 2018. Nr 1312 tekst jedn.). Powyższe oznacza, że jednym z warunków przyznania płatności rolnych jest użytkowanie przez wnioskodawcę gruntów zgłoszonych do płatności, kwalifikujących się do objęcia daną płatnością. Z akt sprawy niespornie wynika, że skarżący w dniu 20 kwietnia 2016 r., zadeklarował do płatności działkę rolną A/A1 o powierzchni 0,2 ha położoną na działce ewidencyjnej nr 880, działkę rolną B/B1 o powierzchni 1,02 ha, leżącą w granicach działki ewidencyjnej nr 893 oraz działkę rolną C/C1 o powierzchni 0,56 ha znajdującą się na działce ewidencyjnej nr 955. Nie budzi też żadnych wątpliwości, że w toku postępowania (pismem z dnia 9 czerwca 2016 r.) poinformował organ o braku możliwości wykoszenia działki nr 893 (o powierzchni 1,02 ha) z powodu osunięcia się ziemi. Co istotne, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N., pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. poinformował Skarżącego o zasadach i przepisach regulujących przyznanie płatności w sytuacji wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Mimo tego, decyzją z dnia (...)stycznia 2017 r., Nr (...) przyznał skarżącemu wnioskowane płatności do powierzchni zgodnej z deklarowaną we wniosku. To zaś oznacza, że płatności zostały przyznane także do działki, która nie była użytkowana rolniczo, co stanowi rażące naruszenie ww. przepisu (naruszenie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.). Nie budzi wątpliwości sądu, że przyznanie w drodze decyzji płatności bezpośrednich w sytuacji, gdy nie są spełnione warunki do jej przyznania, pozostaje w oczywistej sprzeczności art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach. Treść takiej decyzji stanowi zaprzeczenie zasady praworządności (nakazu działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach przepisów prawa). Trwałość decyzji wydanej w takich okolicznościach nie zasługuje na ochronę. Zdaniem sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...)stycznia 2017 r. w części. Przypomnieć bowiem należy, że wszystkie przyznane stronie płatności są ze sobą skorelowane poprzez zastosowanie współczynnika korygującego. Dlatego każde wykluczenie jakiejkolwiek płatności spowodowałoby zmiany w wysokości wyliczenia zmniejszenia z tytułu dyscypliny finansowej dla pozostałych. Innymi słowy, wykluczenie (stwierdzenie nieważności) w odniesieniu do jednej z płatności spowoduje niespójność w zakresie kwoty zwrotu z tytułu dyscypliny finansowej. Pomimo zatem, iż w decyzji w sprawie przyznania płatności wyodrębniono poszczególne rodzaje płatności to wysokość każdej z nich wpływa na ogólną kwotę zmniejszenia z tytułu dyscypliny finansowej (por. art. 26 ust 5 Rozp. Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania (...). Nie ma więc możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w części, a wynika to z konieczności uwzględnienia i wyliczenia zmniejszenia z tytułu dyscypliny finansowej, której wysokość jest określana z ogólnej kwoty przyznania rolnikowi płatności. W tym stanie rzeczy za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi. Podstawą wyroku jest art. 151 ppsa.