VI SA/Wa 1125/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (słownie dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z "(...)" lutego 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Towarzystwa "(...)"" w W. utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z "(...)"grudnia 2020 r. cofającą skarżącemu koncesję udzieloną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "(...)" maja 2003 r. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi bez magazynowania, obrotu określonymi rodzajami broni i amunicji oraz niektórymi wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1545) – zwanej dalej "ustawą nową". Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy. W lipcu 2018 r. skarżąca spółka zawiadomiła Komendanta Stołecznego Policji o zagubieniu w nieznanych okolicznościach broni krótkiej w postaci rewolweru sportowego TAURUS o kalibrze 5,6 mm. W maju 2019 r. Komendant Stołeczny Policji przeprowadził kontrolę w magazynie bazowym skarżącego, w którym przechowywano utraconą broń. Stwierdzono, że przechowywano oraz pakowano tam również materiały niekoncesjonowane, takie jak wiatrówki, śrut czy kufry oraz wykonywano drobne naprawy. Organ ocenił, że spółka naruszyła § 5 ust. 1 pkt 11 i § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 27 października 2010 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 222, poz. 1451) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Ustalono ponadto, że zaginięcie rewolweru stwierdzono dopiero podczas okresowej inwentaryzacji, a po raz ostatni kontakt z tą bronią miał pracownik przenoszący ją z jednej części magazynu do drugiej i odłożył ją na stół do pakowania przesyłek, po czym doszło do utraty rewolweru w nieustalonych okolicznościach. Spółka nie była w stanie określić dokładnej daty zaginięcia broni. Zdaniem organu prawdopodobną przyczyną utraty broni było przypadkowe zsunięcie jej do kosza na odpady. Dochodzenie prowadzone w tej sprawie przez policję o czyn z art. 263 § 4 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1444 ze zm.) zostało umorzone na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 534) w związku z brakiem danych uzasadniających popełnienie przestępstwa. Utrzymując powyższą decyzję w mocy organ wyjaśnił, że podniesiony przez skarżącego, pozytywny dla skarżącego wynik kontroli ministra właściwego do spraw gospodarki nie może mieć znaczenia w tej sprawie, podobnie jak wynik postępowania karnego, bo to ostatnie zakończyło się niewiążącym dla organu postanowieniem o umorzeniu postępowania. Zaznaczył, że podstawą prowadzonej wobec spółki kontroli były przepisy ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162). Stwierdził ponadto, że utrata broni stanowiła wynik nieprawidłowej eksploatacji magazyny materiałów koncesjonowanych, a zagubiony rewolwer mógł trafić do osoby nieuprawnionej, która może go użyć przeciwko obywatelom, stwarzając dla nich zagrożenie utraty życia lub zdrowia. Wskazał, że stosował przepis art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej dlatego, że weszła ona w życie 1 sierpnia 2019 r., to jest po wszczęciu postępowania administracyjnego, choć wynik kontroli przekazano organowi w okresie obowiązywania przepisów ustawy z 2 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2037) – zwanej dalej "ustawą dawną". Decyzja ta stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez Towarzystwo "(...)"w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucono jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – zwanej "k.p.a." poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak ustalenia i wykazania okoliczności przemawiających za tym, że skarżący spowodował zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego i podlega obligatoryjnemu cofnięciu koncesji, w oparciu o ustawę, która nie obowiązywała w dacie zdarzenia, nierozważenie wszystkich zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, niewskazanie faktów uznanych za udowodnione ani dowodów, na których organ się oparł. Skarżący zarzucił także naruszenie zasady szybkości postępowania, w tym terminów załatwienia sprawy, tj. art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 27 Prawa przedsiębiorców. W skardze podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy nowej poprzez obligatoryjne cofnięcie koncesji jest uzasadnione ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego, bez wykazania tych okoliczności i wskazania, która z tych podstaw zachodzi, naruszenie art. 10 i 11 Prawa przedsiębiorców poprzez niemożliwość zastosowania wobec skarżącego zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy, naruszenie zasad zaufania, bezstronności i równego traktowania z art. 8 § 1 k.p.a., a także art. 17 ust. 1, 2 i 3 ustawy dawnej w związku z art. 157 ustawy nowej, a w konsekwencji także art. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu nie można organowi zarzucić luk czy wad w ustaleniach faktycznych, czy gromadzeniu dowodów. Zebrano bowiem wszelkie możliwe materiały, które są konieczne dla podjęcia decyzji. Dlatego zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pozostają nieuzasadnione. Natomiast zasadnie podniesiono w skardze, że organ dopuścił się wadliwego zastosowania przepisów ustawy nowej, a w konsekwencji ocena wprawdzie prawidłowo zgromadzonego materiału została przeprowadzona na podstawie nieadekwatnych do tego przesłanek. Jednakże do takiego wniosku nie prowadzi zastosowanie wynikającej z art. 157 ustawy nowej normy intertemporalnej, bo ta odnosi się do postępowań wszczętych, a to – w tej sprawie miało miejsce już po wejściu ustawy nowej. W ugruntowanym orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest, podjęcie pierwszej czynności, o której strona została zawiadomiona. W tej sprawie nastąpiło to rzeczywiście po upływie znacznego czasu od powzięcia przez organ informacji o wyniku kontroli. Okoliczność ta, sama w sobie nie świadczy jeszcze o naruszeniu, bo w odróżnieniu od niektórych innych kategorii spraw, w tym przypadku ustawa nie ogranicza w czasie dopuszczalności uruchomienia postępowania o cofnięcie koncesji. Możliwość przesunięcia w czasie tej czynności nie pozostaje jednak bez konsekwencji dla podstaw prawnych wydanej później decyzji. Należy mieć bowiem na względzie to, że mamy do czynienia z przepisami o charakterze sankcyjnym, co determinuje sposób konstruowania reguł międzyczasowych. Sama w sobie dopuszczalność ustanawiania kar administracyjnych nie budzi wątpliwości; w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dostrzeżono liczne tego korzyści, takie jak możliwość ukarania nie tylko jednostki, ale i podmiotów zbiorowych, niezwłoczność orzekania i związaną z tym nieuchronność odpowiedzialności, prostotę stosowania, ze względu na nieskomplikowany charakter przesłanek oraz uproszczone – w stosunku do postępowania karnego – towarzyszące temu reguły procesowe. Zwrócono także uwagę, że kara administracyjna, choć niekiedy dolegliwa, nie pociąga za sobą tak dotkliwych następstw, jak skazanie za przestępstwo. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i rodzimego Trybunału Konstytucyjnego rodzaj sankcji, jej dolegliwość świadczyć może o tym, iż materialnie mamy do czynienia z sankcją karną, choć ukrytą w przepisach prawa administracyjnego (zob. np. wyroki ETPCz z 28 czerwca 1984 r. w sprawie Campbell i Fell vs. Wielka Brytania, sygn. akt 7819/77, Lex nr 80940, wyrok z 2 września 1998 r. w sprawie Kadubec vs. Słowacja, sygn. akt 27061/95, Lex nr 77352). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (OTK-A 2014/7/68), przyjęto, że "cechą sankcji (kary pieniężnej), przesądzającą o jej nie czysto administracyjnym, lecz o ‘karnym’ charakterze, jest represyjność, wyrażająca się w nadmiernej surowości kary, nieuzasadnionej celem, któremu ma ona służyć.". Skutkiem stwierdzenia represyjnego, karnego sensu largo charakteru kary administracyjnej jest obowiązek zapewnienia w postępowaniu prowadzącym do jej wymierzenia, określonych gwarancji ochrony interesu strony takiego postępowania, choć nie muszą tu obowiązywać identyczne gwarancje, jak w postępowaniu karnym, a wynikające z art. 42 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) – zob. wspomniany wyrok o sygn. akt SK 6/12. Brak podobnych do unormowań działu IVa k.p.a. przepisów ogólnych, odnoszących się do sankcji niepieniężnych nie może prowadzić do odstąpienia od respektowania podstawowych zasad prawa czasowego, szanowanych w państwach demokratycznych, w odniesieniu do przepisów o charakterze karnym. Wyrażająca je paremia lex mitrior agit – ustawa względniejsza działa wstecz – wynika nie tylko z rodzimych standardów konstytucyjnych, tj. art. 2 i art. 42 ust. 1 ustawy zasadniczej, ale też aktów prawa międzynarodowego, art. 15 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r., Nr 38 , poz. 167). Pogląd ten wybrzmiewa także z orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 143/16 i przywołany tam wyrok NSA z 13 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 104/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej, zasada orzekania przez organy administracji na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie wydawania decyzji ulegać zatem musi stosownej modyfikacji. Wprowadzonej w 2019 r. zmianie normatywnej, polegającej na zastąpieniu ustawy dawnej przez ustawę nową nie towarzyszyło przyjęcie rozwiązania międzyczasowego rozstrzygającego to, którą z podstaw należy stosować do czynów popełnionych w okresie obowiązywania ustawy dawnej, w stosunku do których postępowanie wszczęto po wejściu w życie nowego prawa. Przepis intertemporalny odnosi się jedynie do tych przypadków, w których wszczęto postępowanie przed wejściem w życie ustawy dawnej. Być może ustawodawca założył, że organy koncesyjne działają w takich sprawach niezwłocznie i nie ma potrzeby normowania tej kwestii. Na pewno jednak nie można zaakceptować takiej wykładni, która prowadziłaby do pozostawienia organowi koncesyjnemu wyboru co do tego, którą ustawę stosować. Z taką sytuacją byśmy bowiem mieli do czynienia, gdyby uznać, że czyn popełniony w okresie obowiązywania ustawy dawnej podlega reżimowi tej ustawy tylko wówczas, gdy organ wszczął postępowanie odpowiednio wcześnie. A moment podjęcia tej czynności pozostawiony jest przecież swobodzie organu. Dochodziłoby wówczas do nieuzasadnionej, w świetle gwarantowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, różnicowania sytuacji prawnej jednostek cechujących się identyczną cechą prawnie relewantną, i to w zależności od woli organu. Obowiązkiem organów stosujących prawo, w tym sądów jest oferowanie jednostkom takiej wykładni przepisów ustawy, która z unormowaniami konstytucyjnymi nie koliduje. W tym przypadku należy zatem uznać, że owszem, w świetle art. 157 ustawy nowej, w postępowaniach wszczętych wcześniej znajdują zastosowanie przepisy ustawy dawnej. Podlegają one jednak także zastosowaniu, gdy przy respektowaniu zasady lex mitrior non agit, dawna ustawa okaże się dla jednostki względniejsza. Tak jest w tym przypadku, bo nawet bez wysublimowanych rozumowań prawniczych, nakazujących – jak to się przyjmuje w orzecznictwie Sądu Najwyższego – hipotetyczne "skazanie" skarżącego na podstawie uregulowań porównywanych stanów prawnych jasne jest, że przepis art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy dawnej, przewidujący jedynie możliwość cofnięcia koncesji stanowił unormowanie mniej rygorystyczne niż obecne. Możliwość nałożenia sankcji wymaga bowiem – dla jej zastosowania – udowodnienia przez organ nie tylko spełnienia przesłanek wymienionych w przepisie ustawy, ale nadto wykazania tego, że rozstrzygnięcie organu spełni kryterium proporcjonalności ukarania. W demokratycznym państwie prawa sens wszelkiego rodzaju kar, w tym zwłaszcza sankcji administracyjnych, nie polega na automatycznym nakładaniu obowiązków, lecz na kierowaniu wobec sprawcy dolegliwości adekwatnej do naruszenia. Zasadę proporcjonalności w stosowaniu prawa wywodzić w aktualnym stanie prawnym należy z art. 8 § 1 k.p.a., choć oczywiście należy ona do zasad ogólnych, wspólnych narodom europejskim, a potwierdzenie jej statusu znajdujemy m. in. w zaliczanym do europejskiego soft law 6 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (decyzja Parlamentu Europejskiego z 6 września 2001 r. w sprawie Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, Dz.U.UE.C.2011.285.3). Godzi się przypomnieć, że istota zasady proporcjonalności sprowadza się do tego, by ingerencja władzy publicznej w sferę praw i wolności jednostki nie była nadmierna i służyła określonemu w ustawie celowi. Za naruszenie zasady proporcjonalności uważa się nadużywanie przysługujących organom uprawnień ze szkodą dla jednostki. Jako uchybienie tej zasadzie traktuje się w szczególności nałożenie nadmiernej kary administracyjnej w stosunku do stopnia zawinienia jednostki, a więc celu kary (zob. wyrok Sądu Antymonopolowego w Warszawie z 9 kwietnia 1997 r., sygn. akt XVII Ama 3/97, LEX nr 56442) czy obciążenie sankcją niewspółmierną do wagi uchybienia (zob. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt I GSK 1598/15, LEX nr 1986592). Za zgodne z zasadą proporcjonalności uznaje się działanie zachowujące proporcje pomiędzy celami działania organu a "ostrością używanych w tym celu środków" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 345/17, LEX nr 2298882), stosowanie sankcji uwzględniającej stopień szkodliwości czynu, wagę naruszenia prawa oraz dotychczasową działalność strony (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1986/16, LEX nr 2427621). Należy zatem wskazać, dlaczego w tym konkretnym przypadku organ skorzystał z możliwości ukarania, mimo że nie miał takiego obowiązku. Przewidziana w art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy dawnej fakultatywność nałożenia sankcji jednoznacznie świadczy o tym, że ustawodawca zakładał wystąpienia takich przypadków zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa bądź jego obywateli, które nie będą wymagały cofnięcia koncesji. Zasadnie skarżący wskazuje, że organ nie ujawnił, jakie konkretnie okoliczności przemawiały za tym, by zdecydować o cofnięciu koncesji, nie precyzując tego, co właściwie kryje się za ogólnikowym twierdzeniem dla stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa lub jego obywateli. Uznaniowy charakter rozstrzygania na podstawie art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy dawnej wymaga organu szczególnej staranności przy podejmowaniu decyzji, która byłaby dla jednostki niekorzystna. Swoboda wyboru konsekwencji prawnych ustalonych faktów limitowana jest wspomnianą regułą proporcjonalnego karania. Nałożenie sankcji dopuszczalne jest w tym przypadku tylko wówczas, gdy okaże się to konieczne dla wyeliminowania realnego i konkretnego zagrożenia wskazanych dóbr prawnie chronionych. Dostrzec w tym kontekście należy, że z kategorycznymi sformułowaniami zaskarżonej decyzji o występowaniu zagrożenia dla dóbr chronionych przez ustawę koliduje ewidentna zwłoka w terminowym załatwieniu sprawy, a nadto – akcentowane przez skarżącego niczym nieuzasadnione i znaczące opóźnienie już we wszczęciu postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy sprawę rozpoznać w oparciu o przepis względniejszy, to jest art. 17 ust. 3 pkt 1 dawnej, rzetelnie analizując to, czy rzeczywiście skarżącemu można przypisać zachowanie wyczerpujące podstawy do cofnięcia koncesji, mając na uwadze obowiązek zachowania zasady proporcjonalności. Wydaną decyzję należy rzetelnie i przekonująco umotywować, zgodnie z wymaganiami stawianymi przez art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Tożsamymi, co zaskarżona decyzja dotknięta jest także decyzja organu pierwszej instancji, dlatego Sąd na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił także ten akt. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 1800), na które złożyły się: 500 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.