VI SA/Wa 2746/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę

1 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 35 a pkt 9 lit. a, art. 35 c ust. 5 pkt 1, ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 660), w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1668, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania C. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w K. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z [...] lipca 2020 r. wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedopełnienie w okresie od 5 listopada 2018 r. do 6 listopada 2019 r. w składzie węgla zlokalizowanym w K. nr [...], wynikającego z art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, obowiązku wystawienia w momencie wprowadzenia do obrotu paliwa stałego świadectwa jakości potwierdzającego spełnienie przez to paliwo wymagań jakościowych, W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że Inspektorzy reprezentujący [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej [...] listopada 2019 r. działając na podstawie upoważnienia nr [...], przeprowadzili kontrolę w składzie węgla zlokalizowanym w K. nr [...], należącym do Przedsiębiorcy, dotyczącą przestrzegania obowiązków określonych w art. 6b, art. 6c, art. 6d i art. 7 ust. 7a pkt 1, 4 i 5 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2019 r. poz. 660, ze zm.). W toku kontroli stwierdzono, że kontrolowany Przedsiębiorca wprowadzając do obrotu paliwo stałe w postaci węgla kamiennego, nie wystawiał dokumentu potwierdzającego spełnienie przez to paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1890), tj. świadectwa jakości. Szczegóły w zakresie stanu faktycznego, jak również prawnego, zostały zawarte w protokole kontroli [...], którego jeden egzemplarz przekazano Stronie [...] listopada 2019 r. Następnie organ szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. Rozpoznając wniesione przez stronę odwołanie Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przytoczył treść art. 6c ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a, b ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw i wyjaśnił, że przedsiębiorcy są obowiązani do wystawiania dokumentu potwierdzającego spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach szczególnych, zwanego świadectwem jakości - wprowadzając je do obrotu. Niedopełnienie przedmiotowego obowiązku w myśl art. 35a pkt 9 lit. a i c ww. ustawy podlega karze pieniężnej. Organ podkreślił, że protokół kontroli nr [...] z [...] listopada 2019 r. został podpisany przez Stronę i stanowi dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Drugim dowodem w sprawie jest oświadczenie Przedsiębiorcy z [...] listopada 2019 r., gdzie Przedsiębiorca stwierdził, iż nie wystawiał wymaganych świadectw jakości, natomiast klienci mieli możliwość zapoznania się ze świadectwem wystawionym przez dostawcę paliwa stałego. Stwierdzona nieprawidłowość stanowi naruszenie obowiązku określonego w art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. W dalszej części uzasadnienia organ szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznając je za bezzasadne. Wyjaśnił, że działa w ramach decyzji związanej i w tej sprawie należy zastosować regułę kolizyjna, ustanowioną wart. 189a § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie znalazł także podstaw do zastosowania art. 189f § 1, § 2 i § 3 Kpa. Uzasadnił również wysokość nałożonej na odwołującego kary pieniężnej o której stanowi art. 35c ust. 5 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C.K. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego tj.: - art. 189f § 1 pkt 1 k. p. a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że w sprawie zachodziły przewidziane w tym przepisie przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a strona wezwana do wyjaśnień przedłożyła już stosowne świadectwo jakości paliw stałych i zastosowała się do zaleceń organu kontrolującego. - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k. p. a., poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się zwłaszcza w pominięciu przy wydawaniu decyzji istotnych faktów związanych z wielkością obrotów paliw stałych wprowadzonych do obrotu w 2018 r. (brak ustaleń faktycznych organu w tym zakresie, gdyż organ wziął pod uwagę wyłącznie wartość paliwa w pierwszym dniu kontroli, podczas gdy do wymierzenia kary pieniężnej i określenia jej wysokości bierze się również pod uwagę wielkość obrotu z tej działalności lub wartość paliw stałych wprowadzonych do obrotu przez tego przedsiębiorcę w roku poprzedzającym rok przeprowadzenia kontroli, zgodnie z art. 35d ust. 4 w zw. z art. 35c ust. 5 czego organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, ponadto nienadanie przez organ I instancji właściwego znaczenia przy ocenie dowodów- posiadania przez sprzedawcę świadectwa jakości dostawcy okazywanemu każdorazowo nabywcom tj. nienadanie tym faktom istotnego znaczenia w prawie przy wydaniu rozstrzygnięcia w kontekście możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1) k. p. a. tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy skarżący już przy piśmie wyjaśniającym zalegającym w aktach sprawy załączył świadectwo jakości paliw stałych wystawione przez niego na wzorze stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. - art. 7 k. p. a. w zw. z art. 8 k. p. a., poprzez niepodjęcie przez Organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, w sytuacji gdy organ w realiach niniejszej sprawy mógł odstąpić od wymierzenia kary i poprzestać na pouczeniu, a to na podstawie art. 189f § 1 pkt 1) k. p. a. - art. 8 w zw. z 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; organ winien był prowadzić postępowanie nie tylko zgodnie z prawem, ale także w sposób rzetelny i przejrzysty, tak aby skarżący nie miał wątpliwości co do obiektywności organu. - art. 138 § 1 pkt 1) k. p. a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ II instancji przy uwzględnieniu okoliczności sprawy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2) k. p. a. tj. uchylić w całości zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i uzasadnił wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W działaniu organów Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 660 ze zm.), przedsiębiorca w momencie wprowadzania do obrotu paliwa stałego przeznaczonego dla gospodarstw domowych oraz do spalania w instalacjach o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1MW, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a i b, wystawia dokument potwierdzający spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2 ww. ustawy. Za paliwa stałe w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a, b w/w ustawy uznaje się m.in.: węgiel kamienny, brykiety lub pelety zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego oraz produkty w postaci stałej otrzymywane w procesie przeróbki termicznej węgla kamiennego lub węgla brunatnego przeznaczone do spalania. Jak stanowi art. 6c ust. 2 ustawy kopia świadectwa jakości poświadczona za zgodność z oryginałem przez przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu paliwo stałe jest przekazywana każdemu podmiotowi, który nabywa paliwo stale a świadectwo jakości, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca przechowuje przez okres 2 lat, licząc od dnia jego wystawienia . Zakres przedmiotowy świadectwa jakości zdefiniowany jest w art. 6d ustawy. Niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 6c ust. 1 ustawy w myśl art. 35a pkt 9 lit. a podlega karze pieniężnej. Jak wynika z akt sprawy skarżący w okresie od 5 listopada 2018 r. do 6 listopada 2019 r. w składzie węgla zlokalizowanym w K. nr [...], nie wystawiał świadectwa jakości paliw stałych wprowadzanych do obrotu, i ustaleń tych skarżący nie kwestionuje. Mając na uwadze argumentację skarżącego należy w tym miejscu podkreślić, że dostarczane klientom podczas zakupu paliwa stałego dokumenty nie mogły zastępować świadectwa jakości bowiem nie zawierały one wszystkich elementów, wymienionych w art. 6d pkt 1 do pkt 10 ustawy o jakości paliw. Należy zaznaczyć, że ustawodawca posłużył się w tym zakresie sformułowaniem: "świadectwo jakości zawiera", a zatem są to elementy obligatoryjne, jakie musi posiadać każde wystawiane świadectwo jakości. Nadto z treści art. 6c ust. 1 ustawy o jakości paliw wynika, że wystawienie świadectwa jakości paliw, (składającego się z elementów wyszczególnionych w art. 6d tej ustawy) jest obowiązkiem przedsiębiorcy. Przepis ustawy posługuje się tu sformułowaniem " przedsiębiorca (....) wystawia", zatem jest to kategoryczny i bezwzględny nakaz każdorazowego wystawienia świadectwa jakości zawierającego 10 obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 6d ustawy o jakości paliw. Zatem stwierdzone podczas kontroli uchybienie stanowi podstawę do zastosowania sankcji o której mowa w art. 35a pkt 9 lit. a omawianej ustawy. Jak stanowi art. 35 a ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw karze pieniężnej podlega 9) przedsiębiorca wprowadzający do obrotu paliwo stałe, który wbrew obowiązkowi: a) nie wystawia świadectwa jakości albo b) wystawia świadectwo jakości, w którym wartości parametrów paliwa stałego są niezgodne ze stanem faktycznym, albo c) nie przekazuje kopii świadectwa jakości podmiotowi, który nabywa paliwo stałe; 10) przedsiębiorca wprowadzający do obrotu paliwo stałe z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 1 ust. 2, oraz z przeznaczeniem innym niż określone w art. 1 ust. 2, który wbrew obowiązkowi nie przechowuje kopii dokumentów, o których mowa w art. 6b ust. 1; W myśl art. 35c ust. 5 wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadkach, o których mowa w art. 35a pkt 9 i 10, wynosi: 1) od 10 000 zł do 25 000 zł - w przypadku gdy wartość wprowadzanego do obrotu paliwa stałego nie przekracza kwoty 200 000 zł, 2) od 25 001 zl do 100 000 zł w przypadku gdy wartość wprowadzanego do obrotu paliwa stałego przekracza kwotę 200 000 zł. Przepis ten jednoznacznie określa wysokość kary i nie pozwala na jej miarkowanie. Nie ma w tej sytuacji zastosowania instytucja uznania administracyjnego. Przepisy działu IVa k.p.a. stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji dotyczących kwestii wskazanych w art. 189a § 2. Przepisy Działu IVa nie obowiązują w zakresie regulacji w przepisach odrębnych podstawowych elementów przesądzających o przedmiocie naruszenia obowiązków lub zakazów, których konsekwencją jest nałożenie lub wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Dział IVa nie reguluje trybu postępowania w sprawach administracyjnych kar pieniężnych, lecz zawiera wyłącznie regulację materialnoprawną. Wskazać należy, że regulacja ta nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego (zob. A. Krawczyk, Art. 189(a). [w:]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz [online]. Wolters Kluwer Polska). Treść art. 189a § 2 potwierdza, że pierwszeństwo przed unormowaniami kodeksu mają przepisy odrębne w zakresie, w jakim regulują: 1) przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminy przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetki od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania Działu IVa k.p.a. niezbędna jest bowiem wykładnia przepisów odrębnych regulujących nakładanie oraz wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych. Jak stanowi art. 189d kpa wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Komentowany przepis może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje swobodę organu administracji publicznej co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i jedynie w zakresie, w jakim przepis szczególny nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej. Swoboda organu administracji publicznej w zakresie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej może mieć miejsce tylko w tych przypadkach, gdy przepis szczególny nie przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się sprawcy naruszenia karę w wysokości ściśle określonej w ustawie. Zgodnie z art. 189f. § 1. kpa organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Komentowany przepis nie ma zastosowania do wymierzania kary pieniężnej, czyli do ustalania jej wysokości. W tym zakresie należy stosować kryteria określone w art. 189d. Przesłanki wskazane w art. 189f. § 1. kpa muszą być spełnione łącznie. Z treści art. 189f k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć wystąpienie przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ wykonał ten obowiązek zasadnie uznając, że brak wystąpienia obligatoryjnych przesłanek nie pozwolił na odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 kpa. W ocenie Sądu w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organy miały w pełni uzasadnione podstawy do tego, aby nałożyć na skarżącego karę pieniężną. A ustalając jej wysokość organ uwzględnił przesłanki z art. 35d ust. 4 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Przy czym kara została nałożona w najniższej wysokości W konsekwencji Sąd uznał, że organy administracji w toku postępowania wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a) oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w spornych decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.