VI SA/Wa 4111/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. L. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu postanawia: odrzucić skargę.

Rada Miasta W. uchwałą z [...] września 2004 r. nr [...], na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie W. wymienione w załącznikach do uchwały. Pismem z 6 listopada 2024 r., nadanym 15 listopada 2024 r. R. L. (dalej: "skarżący") wezwał Radę Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z [...] września 2004 r., nr [...], polegającego na zaliczeniu części ul. K. w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...], do kategorii dróg gminnych, pomimo braku prawa własności do gruntu po stronie W. W piśmie z 8 listopada 2024 r., nadanym 15 listopada 2024 r. skarżący wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta W. z [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. (dalej: "organ") wniosła o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyżej przytoczone brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. - obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 r. - ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Przepis ten stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w brzmieniu sprzed nowelizacji, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do art. 52 § 4 cyt. ustawy w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 53 § 2 cyt. ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie z powołanymi przepisami, w tym art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy podjętą przed dniem 1 czerwca 2017 r. jest uprzednie bezskuteczne wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego jej postanowieniami. Wezwanie takie może być wniesione w każdym czasie, ale dopiero jego dokonanie otwiera drogę do sądowej kontroli aktu administracyjnego. Czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać ww. organowi rzeczywistą możliwość odniesienia się do indywidualnie zgłoszonych zarzutów. W rozpoznawanej sprawie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa wniesione zostało równocześnie ze skargą do sądu, tj. w tym samym dniu: [...] listopada 2024 r. Takie wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. wraz ze skargą, nie może zostać uznane za prawidłowe wyczerpanie środków zaskarżenia. Organ powinien mieć bowiem realną możliwość reakcji na ten środek, natomiast wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa wraz ze skargą odbiera tą możliwość . Powyższe znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...], w której wykluczono możliwość równoczesnego wniesienia skargi i wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale, która zachowuje aktualność w rozpatrywanym zakresie, wskazano, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Należało więc przyjąć, że w świetle treści art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu przed nowelizacją) skarżący nie spełnił wymogu wyczerpania trybu, o jakim mowa w tym przepisie – co stanowi jedną z przesłanek formalnych dopuszczalności jego skargi. Podkreślenia również wymaga, że w uchwale z [...] kwietnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ gminy udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (termin ten wynosi trzydzieści dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - termin ten wynosi sześćdziesiąt dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie – sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania - powinna być wniesiona skarga. Jak wynika z powyższego strona skarżąca może wnieść skargę na uchwałę organu stanowiącego gminy (podjętą przed dniem 1 czerwca 2017 r.) do wojewódzkiego sądu administracyjnego w dowolnym okresie pomiędzy 1 dniem następującym po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a 60 dniem po takim wezwaniu (maksymalnym terminem jest 30 dni po uzyskaniu odpowiedzi na wezwanie gdyby odpowiedź uzyskano wcześniej). W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, a zatem z tej przyczyny podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia.