VII SA/Wa 1166/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz D.M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 marca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1362.2020.AB a, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710, dalej: "u.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez D.M. oraz M.S. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 września 2020 r., znak: WZW.5142.1358.2018 TW, uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 27 października 2017 r., nr 2452 N/17, znak: KZ-IIAU.4120.1327.2017. BMA (2), Prezydent m. st. Warszawy – Stołeczny Konserwator Zabytków udzielił spółce T. sp. z o. o. z siedzibą w W. pozwolenia konserwatorskiego na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. F. [...] w W. na działkach nr [...] i [...], na podstawie załączonej do dokumentacji, pt. "Wyciąg z P.b. dla służb ochrony konserwatorskiej — budowa budynku wielorodzinnego ul. F. [...], działka nr ew. [...], [...] obr. [...], Dz. P., W., arch. W. B., Warszawa sierpień 2010 r.". Działki te znajdują się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "S." w W., wpisanej do rejestru zabytków pod numerem A-942, na podstawie decyzji z dnia 2 kwietnia 1979 r. Działki są objęte ponadto regulacjami zawartymi w uchwale Nr LXXXIII/2764/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. Pismem z dnia 23 lutego 2018 r., skierowanym do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanym dalej "MWKZ"), D.M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta m. st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 27 października 2017 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest współwłaścicielką budynku wielorodzinnego posadowionego na działce nr [...] i współużytkownikiem wieczystym tej działki. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...]. Wskazała ponadto, że o decyzji tej dowiedziała się w dniu 5 lutego 2018 r. od swojego syna, mieszkającego w budynku posadowionym na działce nr [...]. Postanowieniem Nr W/809/2018 z dnia 27 sierpnia 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją na wniosek D.M., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia 11 września 2018 r. nr W/2456/2018 organ konserwatorski zmienił decyzję z dnia 27 października 2017 r. nr 2452 N/2017 poprzez zmianę terminu jej ważności na dzień 31 grudnia 2020 r. Decyzją z dnia 4 września 2020 r. znak: WZW.5142.1358.2018 TW, MWKZ odmówił uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków nr 2452 N/17 z dnia 27 października 2017 r. W ocenie organu, D.M. nie dysponuje legitymacją prawną do bycia stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D.M. oraz M.S. Decyzją z dnia 21 marca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1362.2020.AB a, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że pozwolenia konserwatorskiego wymaga podejmowanie, m.in. robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Organ wskazał, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką budynku wielorodzinnego na działce nr [...] na S., graniczącej z działką nr [...], której dotyczy decyzja ostateczna Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 27 października 2017 r. oraz że nie posiada praw do nieruchomości w odniesieniu, do której zostało wydane pozwolenie konserwatorskie. W powyższej sytuacji stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na roboty budowlane, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co do zasady jest podmiot dysponujący jednym z tytułów do danej nieruchomości określonych w art. 36 ust. 5 powyższej ustawy, na której mają być realizowane te roboty. Jeżeli jednak właściciel sąsiedniej nieruchomości wykaże swój interes prawny, to wówczas może być uznany za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego. Nie można tym samym przyjąć apriorycznego założenia, że w każdej sytuacji właścicielowi nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków i będącej częścią chronionego układu urbanistycznego przysługuje przymiot strony w postępowaniu odnoszącego się do graniczącej z ww. działką nieruchomości, która jest częścią tego samego układu urbanistycznego. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że ocena ewentualnych zmian, które powstałyby w związku z realizacją ww. inwestycji w zakresie stosunków wodnych oraz w związku z brakiem wystarczającego oświetlenia działki oraz budynku, do których posiada prawa wnioskodawczyni, w tym posadowionych na niej drzew, nie należy do kompetencji organów ochrony zabytków. Powyższe twierdzenia nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżącej do posiadania przymiotu strony w omawianym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie udowodniła bowiem ani w treści wniosku, ani odwołania, że wydane pozwolenie z dnia 27 października 2017 r., umożliwiające ze stanowiska konserwatorskiego realizację planowanej inwestycji wpłynie na jej indywidualną sytuację prawną określoną na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zarówno działka nr [...], jak i działki nr [...] oraz [...], na których ma być realizowana inwestycja są położone na obszarze układu urbanistycznego S., który w świetle decyzji z dnia 2 kwietnia 1979 r. obejmuje obszar - strefę ochrony konserwatorskiej S. w granicach: "od wsch. - ul. Saska (wraz z zabudową po obu stronach ulicy); ul. Z. - ul. B.; od pd.-wsch. - ul. A.; od zach. - ul. W.; od pn. - al. J. P. - al. W.; do strefy wchodzi także Park S. objęty decyzją rejestru nr [...]". Powyższą ochronę uzasadniono wartością artystyczną i zabytkową. Jak dalej wskazano, zabudowa S. wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX to. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów wówczas działających". Na mocy tej decyzji, do rejestru zabytków wpisano układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany, nie zaś zieleń, czy krajobraz kulturowy. Szczególny reżim związany z ochroną zieleni rosnącej na prywatnych działkach, w tym na działce należącej do wnioskodawczyni także nie został wprowadzony w uchwale Nr LXXXIII/2764/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S.. Względem kwartału oznaczonego w treści planu symbolem "[...]" (na którym są położone działki o numerach: [...] przy ul. G. [...] oraz [...] i [...] przy ul. F. [...]) w stosunku do walorów przyrodniczych określono jedynie nakaz zachowania Pomnika Przyrody (buku pospolitego) objętego ochroną, rosnącego przy ul. G. [...] oraz przeznaczenia minimum 50 % terenu każdej działki na powierzchnię biologicznie czynną. Organ wskazał również, że plan miejscowy nie zabrania realizacji nowej zabudowy dla ww. kwartału (jedynie wprowadza zakaz budowania nowych obiektów mieszkaniowych bez zabezpieczeń akustycznych), na co wskazywał w licznych orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach związanych z realizacją budynku mieszkalnego przez T. Sp. z o. o. (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8.11.2010 r., I SA/Wa 789/10, z dnia 20.03.2015 r., 2097/14, z dnia 23.03.2016 r., VII SA/Wa 608/15 oraz wyroki NSA z dnia 14.04.2017 r., II OSK 2687/15). Jednocześnie plan miejscowy wprowadza pewne wymogi dotyczące kształtowania zabudowy dla kwartału oznaczonego na planie symbolem [...]. Wymogi te odnoszą się przede wszystkim do kształtowania pierzei ulicy F. (§ 56 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 planu). Planowana inwestycja dotyczy natomiast usytuowania budynku wewnątrz ww. kwartału, nie dotyczy ciągu ulicy wraz z przylegającą zabudową, ale odnosi się do drugiej linii zabudowy, w odległości od pierzei ulicy wynoszącej 35-40 m. W § 13 w ust. 3 tiret drugie planu dopuszczono "nowe realizacje w ciągu ul. F. pod warunkiem nawiązania: skalą - wysokością, linią zabudowy, przebiegiem gzymsów, ukształtowaniem dachów (...) do wartościowych przykładów sąsiadującej zabudowy, będącej w rejestrze lub ewidencji (...)". Z powyższego zapisu tym bardziej nie wynika, aby plan wykluczał nową zabudowę w tym w kwartale, która nie będzie lokowania wzdłuż pierzei ulicy F. Jedynie w treści uchwały określono, że nowa zabudowa realizowana na tym obszarze swoją wysokością powinna nawiązywać do sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej przy ul. B., W., F. oraz G. i nie powinna być wyższa niż 12 m npt. W ramach postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia z dnia 27 października 2017 r. organ I instancji ocenił projektowaną inwestycję, biorąc pod uwagę wskaźniki i parametry dopuszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla nowej zabudowy mieszkaniowej. Organ I instancji powtórzył, że plan dopuszcza budowę nowych budynków w wysokości nie wyższej niż 12,0 m npt (§56 ust. 2 pkt 2 i § 13 pkt 9 oraz §13 ust. 1 pkt 9 planu), która nie przekracza 4 kondygnacji, przy nawiązaniu do wysokości do sąsiadującej zabudowy oraz przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej, która powinna wynosić minimum 50 %. Projekt zaś przewiduje budynek o 4 kondygnacjach, o wysokości 12 m oraz wskaźniku terenu biologicznie czynnego ponad 50 % (dla działek o nr [...] i [...] w wysokości 55,6 %). Jednocześnie Minister wskazał, że skoro skarżąca nie posiada statusu strony w postępowaniu, organy administracji w ramach wznowionego postępowania nie badają prawidłowości decyzji ostatecznej, w odniesieniu do której został wniesiony wniosek o wznowienie postępowania. Ocena właściwości technicznych powyższej inwestycji nie należy do konserwatora zabytków. Odrębnie bowiem toczy się postępowanie w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), co wyraźnie wynika z art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odnosząc się do odwołania złożonego przez M.S., wskazano, że on jest współwłaścicielem działki o nr [...], której dotyczy inwestycja określona w decyzji z dnia 27 października 2017 r. M.S. był stroną zarówno postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 października 2017 r., jak i decyzją MWKZ z dnia 7 września 2020 r. odmawiającą uchylenia ww. rozstrzygnięcia i kończącą postępowanie wznowione na wniosek D.M.. Zdaniem organu, nie można uwzględnić zarzutów odwołującego się, z tego powodu, że organ I instancji wydał decyzję z dnia 7 września 2020 r. z uchybieniem terminów określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Fakt wydania decyzji po upływie terminów wskazanych w ww. regulacjach, nie powoduje, że decyzja merytoryczna kończąca postępowanie w danej instancji jest nieprawidłowa. Niezależnie od powyższego Minister zwrócił uwagę, że w treści pozwolenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 października 2017 r., nr 2452 N/17 wyznaczono jego termin ważności na dzień 31 grudnia 2018 r. Decyzja ta następnie została przedłużona przez ww. organ w dniu 11 września 2018 r., Nr W/2456/2018 do dnia 31 grudnia 2020 r. Z akt postępowania nie wynika natomiast, aby ważność pozwolenia Prezydenta m. st. Warszawy została ponownie przedłużona przez organ. Utrata mocy prawnej przez pozwolenie stanowi okoliczność obiektywną i powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 480/00). Nie chodzi oczywiście o nieważność decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r., VII SA/Wa 894/21). Na ww. okoliczność nie ma wpływu fakt, że organ I instancji wydał decyzję z dnia 7 września 2020 r. w chwili, w której pozwolenie konserwatorskie jeszcze obowiązywało, gdyż aktualnie utraciło ono swoją moc prawną. W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił decyzję organ I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D.M., reprezentowana przez pełnomocnika S.Z., zarzucając organowi naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 pkt 4 tej ustawy i w zw. z § 19 ust 1 tiret 1 oraz § 30 pkt 2 lit. c i lit f uchwały Rady M. St. Warszawy LXXXIII/2764/2005 z dnia 19 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania S., ze zmianami wynikającymi z uchwały nr VTII/139/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie sprostowania błędów w ww. uchwale (dalej zwana MPZP), poprzez uznanie, że określone w ww. § 30 pkt 2 lit. c MPZP ustalenie ochrony zadrzewień na terenach zabudowanych oraz zabezpieczenie ich w czasie trwania inwestycji nie jest obowiązkiem wynikającym (mającym swoje źródło) w ustawie o ochronie zabytków lub, że pozostaje on bez związku z robotami budowlanymi, na które wyraził zgodę organ konserwatorski. - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 71 i 73 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków poprzez uznanie, iż zmiana kształtu zabytku finansowanego przez skarżącą (art. 71 ustawy o ochronie zabytków), do której dojdzie w wyniku prac, na które zgodę wyrażono w postępowaniu konserwatorskim, pozostaje bez wpływu na jej prawa i obowiązki. W wyniku budowy nowego budynku cały zabytek, pozostający w granicach określonych w art. 3 pkt 27 MPZP, będzie miał już zupełnie inny kształt. - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, w zw. z § 19 ust. 1 tiret 2 MPZP poprzez uznanie, iż powstanie zupełnie nowego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, którego współwłaścicielką jest wnioskodawczyni, pozostanie bez wpływu na jej prawa i obowiązki, a konkretnie na określony w ww. § 19 ust. 1 tiret 2 planu obowiązek rozpatrywania proponowanych (projektowanych) elementów na jej działce w kontekście tzw. rozwinięcia pierzei, tj. elewacji budynków sąsiadujących z działką i budynkiem projektowanym. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest w tym przypadku nie tylko układ urbanistyczny i historyczny układ budowlany, lecz strefa ochrony konserwatorskiej, która jest formą krajobrazu kulturowego (art. 5 pkt 12 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury). W związku z tym ochronie konserwatorskiej na tym terenie podlega także krajobraz przyrodniczy, w tym grupa 9 drzew rosnących na działce skarżącej przy granicy z działką nr [...]. Drzewa te podlegają ponadto ochronie na podstawie planu miejscowego (§ 30 pkt 2 lit. c uchwały). Ponadto na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji nastąpi obniżenie wartości zabytkowej i kulturowej nieruchomości skarżącej, co uniemożliwi jej skuteczne uzyskanie dotacji, o której mowa w art. 73 u.o.z. W uzasadnieniu skargi wskazano również na wynikający z miejscowego planu (§ 19 ust. 1 tiret 2) obowiązek dostosowania ewentualnej przebudowy, rozbudowy, nadbudowy budynku na działce skarżącej do nowej zabudowy na działce nr [...]. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy administracyjne oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej w nawiązaniu do treści złożonej skargi, dodatkowo zwrócił uwagę, że zawarte w zaskarżonej decyzji niejako "luźne" rozważania Ministra Kultury odnośnie rzekomej poprawności pierwotnej decyzji Stołecznego Konserwa Zabytków, w żaden sposób nie mogą być uznane za merytoryczne rozpoznanie złożonego Ministrowi odwołania. Wskazał, że w złożonym odwołaniu został postawiony cały szereg (ponumerowana lista) konkretnych zarzutów dotyczących naruszenia skonkretyzowanych i dokładnie wymienionych przepisów, przede wszystkim MPZP S., stanowiącego jedną z form ochrony zabytków. Tymczasem Minister odniósł się do zupełnie innych przepisów MPZP (albo inny §, albo inny pkt albo inny tiret), dotyczących zupełnie innych wymogów, wskazując, że przedmiotowy projekt posadowienia zupełnie nowego budynku te wymogi spełnia. Pominięto nawet wskazanie braku formalnego złożonego pierwotnego wniosku w postaci braku dołączenia inwentaryzacji zieleni wysokiej kolidującej z planowaną inwestycją (rosnącej zarówno na działkach planowanych do zainwestowania, jak i przy samej granicy działek sąsiednich, ale wkraczających, niekiedy nawet niemal w połowie, koroną i korzeniami w obszar planowanych do zainwestowania działek). W piśmie z dnia 27 września 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania T. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie wskazał m.in., że na aktualnym etapie sprawy skarga jest bezprzedmiotowa z uwagi na fakt, iż termin ważności pozwolenia konserwatorskiego upłynął z dniem 31 grudnia 2020 r. Pełnomocnik wskazał również, że spółka popiera stanowisko organu wyrażone w decyzji, zgodnie z którymi skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia. W piśmie procesowym z dnia 26 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej rozwinął uzasadnienie zarzutów skargi, wskazując na trzy aspekty tej sprawy. Pierwszym jest posiadanie lub nieposiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a przez stronę skarżącą, drugim - poprawność lub wadliwość pierwotnej decyzji konserwatorskiej, trzecim - naruszenie przepisów postępowania przez organy I i II instancji. Wskazał m.in. na niezwykle wysoki stopień ingerencji planowanej inwestycji w samą istotę zabytku, co wynika choćby z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jak i samej wcześniejszej decyzji Ministra Kultury i co prowadzi do zmiany substancji samego zabytku (widoku kulturowego) w zakresie nieruchomości skarżącej. Podkreślił, że na podmioty skarżące (w przypadku realizacji prac na które zezwolił organ ochrony zabytków) nałożony zostanie nowy obowiązek związany z pielęgnacją i zabezpieczeniem wartościowej zieleni wysokiej oraz zadrzewień, który to obowiązek wynika zarówno z ustawowej definicji zabytku (postrzegana przez ludzi przestrzeń), jak i wprost z zapisów planu miejscowego w odniesieniu do właścicieli działek położonych w strefie ochrony konserwatorskiej (czyli kwartały oznaczone jako KZ1 lub M2 na rysunku Planu) i który bez wątpienia jest obowiązkiem wynikającym z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skoro takie zapisy MPZP nie dotyczą tych kwartałów, które nie są położone w strefie ochrony konserwatorskiej (§ 15 MPZP). Wskazał ponadto na ograniczenie (a być może nawet pozbawienie podmiotów skarżących) praw wynikających z art. 73 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na skutek degradacji samej istoty zabytku, co przecież ograniczy (jeśli nie wyłączy) możliwość otrzymania dotacji oraz zmianę uprawnień co do możliwości zaprojektowania, a następnie wybudowania nowych elementów na działce skarżącej, w przypadku dokonywanych na ich terenie modernizacji, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy, a to na skutek pojawienia się nowej (innej) elewacji w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości i w konsekwencji konieczności brania pod uwagę innej (w stosunku do obecnej - dotychczasowej) grupy elewacji przy rozważaniu projektowanych elementów na ich działkach (§ 19 ust. 1 tiret 2 MPZP) W piśmie procesowym z dnia 27 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że inwestor złożył wniosek o przedłużenie ważności decyzji z dnia 27 października 2017 r., nr 2452 N/17 o kolejne dwa lata, który nie został do tej pory przez organ I instancji rozpoznany. Do pisma tego pełnomocnik załączył kopię wniosku inwestora z dnia 25 listopada 2020 r. W związku z powyższym umorzenie wznowionego postępowania w tej sprawie przez organ odwoławczy było błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć na wstępie należy, iż przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 -152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś - po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ może: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1), może uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na mocy ww. przepisów i wydać nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2) albo stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.). Punktem wyjścia do wydania jednego z tych rozstrzygnięć jest stwierdzenie czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że taka przesłanka nie zaistniała, to powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jeżeli zaś stwierdzi, że przesłanka wznowienia zaistniała, dopiero wtedy może przystąpić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu, chyba że zachodzi przesłanka negatywna z art. 146 § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest wydana we wznowionym postępowaniu decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 marca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1362.2020.AB a uchylająca (wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 września 2020 r., znak: WZW.5142.1358.2018 o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji. Jest to decyzja o charakterze procesowym wydana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ uznał, że wznowione postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na to, że ostateczna decyzja z dnia 27 października 2017 r., nr 2452 N/17 o pozwoleniu konserwatorskim na realizację przedmiotowej inwestycji utraciła ważność z dniem 31 grudnia 2020 r. Co do zasady Sąd podziela stanowisko organu, że utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego. Nie jest w związku z powyższym dopuszczalna weryfikacja decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym, która utraciła ważność, ponieważ nie ma możliwości uchylenia aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2689/20 wskazał, że "wznowienie postępowania może nastąpić w sprawach zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym, posiadających przymiot trwałości, dlatego też nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania w odniesieniu do decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego (patrz: wyrok NSA dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3061/14). (...) decyzja (...), której dotyczył wniosek o wznowienie, w chwili rozpoznawania tegoż wniosku już nie obowiązywała, a to nie pozwalało na wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego." Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie dotyczące weryfikacji decyzji, która utraciła ważność, wobec braku obrocie prawnym przedmiotu postępowania jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Dodać należy, iż złożenie wniosku o wznowienie postępowania w okresie obowiązywania danej decyzji administracyjnej (tak jak miało miejsce w omawianej sprawie) nie ma znaczenia prawnego w kwestii dopuszczalności jej weryfikacji w ww. trybie nadzwyczajnym po upływie terminu jej ważności. W okolicznościach tej sprawy wskazać jednak należy, iż umorzenie postępowania w związku z utratą ważności decyzji z dnia 27 października 2017 r., nr 2452 N/17 o pozwoleniu konserwatorskim na realizację przedmiotowej inwestycji było przedwczesne. Organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i prawnego tej sprawy w zakresie definitywnej utraty przez tę decyzję ważności, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z treści przedłożonego przez pełnomocnika skarżącej pisma inwestora z dnia 25 listopada 2020 r. wynika, że wystąpił on z kolejnym wnioskiem do organu I instancji o przedłużenie ważności decyzji nr 2452/N/17 z dnia 27 października 2017 r. o kolejne dwa lata. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika inwestora złożonego na rozprawie w dniu 28 października 2022 r. decyzja nr 2452/N/17 z dnia 27 października 2017 r. utraciła ważność 31 grudnia 2020 r., a kolejny wniosek spółki o jej przedłużenie nie został do tej pory przez organ I instancji rozpoznany. W związku z powyższym, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem nie zostało poprzedzone ustaleniami faktycznymi dotyczącymi stanu sprawy o przedłużenie ważności ww. decyzji i jest przedwczesne, gdyż w przypadku pozytywnego dla inwestora rozpoznania wniosku o przedłużenie ważności pozwolenia konserwatorskiego z dnia 27 października 2017 r. brak będzie podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ odwoławczy powinien więc ustalić, na jakim etapie jest postępowanie z wniosku inwestora z dnia 25 listopada 2020 r. w przedmiocie przedłużenia terminu ważności decyzji nr 2452/N/17 z dnia 27 października 2017 r. i jaki jest jego wynik. Od ustaleń tych uzależnione jest rozstrzygnięcie tej sprawy. Jeżeli ważność tej decyzji zostanie przedłużona, organ odwoławczy powinien dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w odniesieniu do wnioskodawczyni D.M. i zakończyć postępowanie stosowną decyzją. W odniesieniu do zarzutów skargi D.M. dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 pkt 3 w zw. z art. 7 pkt 4 u.o.z. i w zw. z § 19 ust 1 tiret 1 oraz § 30 pkt 2 lit. c i lit f uchwały Rady M. St. Warszawy LXXXIII/2764/2005 z dnia 19 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania S., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 71 i 73 u.o.z. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 pkt 4 u.o.z. w zw. z § 19 ust. 1 tiret 2 planu, wskazać należy, iż ocena przez Sąd zasadności tych zarzutów na tym etapie postępowania jest przedwczesna, gdyż Sąd kontrolował decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. W pierwszej kolejności dokonania oceny więc wymagało czy organ odwoławczy mógł w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy wydać decyzję na tej podstawie prawnej. Kwestia czy istnieje w ogóle przedmiot wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy – Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 27 października 2017 r. nr 2452 N/2017 jest kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności. W związku z powyższym kontroli Sądu w tym postępowaniu nie mogły podlegać także zarzuty skargi dotyczące zgodności z prawem decyzji z dnia 27 października 2017 r. nr 2452 N/2017. Ocena prawna tych zarzutów przez organ i Sąd mogłaby nastąpić wyłącznie po przystąpieniu do merytorycznej kontroli ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu, co jest możliwe dopiero po ustaleniu, że zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie zachodzi przesłanka negatywna z art. 146 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 7 i 77 §1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.