VIII SA/Wa 602/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 14 lipca 2023r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Burmistrz S. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") decyzją z 27 lutego 2023 r. znak: [...] działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) oraz Uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich (ogłoszonej w Dz. Urz. Województwa M. Nr 232 poz. 7558 z dnia 15 grudnia 2011 r.), ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, w wysokości 2 728,20 zł., solidarnie A. K. i M.K., będących właścicielami nieruchomości położonej w S., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...]ha, objętej księgą wieczystą Nr [...]. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że decyzją z 28 grudnia 2020 r., zatwierdził podział nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]o powierzchni [...] ha na następujące działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha. Decyzja ta uprawomocniła się z dniem 15 stycznia 2021 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego południowo-zachodniej części miasta S., część I, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 21 sierpnia 2018 r. działka nr 1 położona była na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 85MN i 6MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest uzależnione od wzrostu wartości nieruchomości. W tym celu powołany został rzeczoznawca majątkowy do sporządzenia opinii w formie operatu szacunkowego. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość działki nr 1 przed podziałem w wysokości 113 468,00 zł oraz łączną wartość działek po podziale w wysokości 127 109,00 zł. Oceniając operat szacunkowy podał, że został on sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat sporządzony został w sposób prawidłowy i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia, określenie nieruchomości, które stanowiły punkt odniesienia dla dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń a także fakt wzrostu wartości nieruchomości o kwotę 13 641 zł. Następnie Burmistrz podał, że Uchwałą nr [...] z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich Rada Miejska w S. ustaliła stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 20% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką ma po dokonaniu tych czynności, co w tym przypadku stanowi kwotę 2 728,20 zł. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że M. K. po zapoznaniu się z operatem szacunkowym, pismem z 13 stycznia 2023 r. wniósł do niego szereg uwag, które pismem z 17 stycznia 2023 r. przekazane zostały rzeczoznawcy majątkowemu. Rzeczoznawca majątkowy pismem z 23 stycznia 2023 r. ustosunkował się do uwag M. K. oraz złożył sprostowanie błędów pisarskich w operacie szacunkowym, nie mających wpływu na proces i wynik wyceny nieruchomości. Na zakończenie Burmistrz podał, że wykorzystał operat szacunkowy z 28 grudnia 2022 r., sprostowany w dniu 23 stycznia 2023 r., który zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym, a ustalenia zawarte w jego treści zachowują wewnętrzną spójność i logikę i na jego podstawie ustalił opłatę adiacencką na kwotę 2 728,20 zł. Od decyzji powyższej odwołanie złożył M. K. podnosząc, że 12 stycznia 2023 r. wniósł uwagi do operatu szacunkowego. Odwołujący się podał, że z treści operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził wizję lokalną w dniu 13 sierpnia 2021 r. bez jego udziału, przez co nie miał zapewnionego czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto przeprowadzona wizja lokalna nie określiła dokładnie stanu faktycznego poprzez brak dokładnego opisu działki nr 1, która położona jest na terenie nie będącym w bezpośrednim zasięgu mediów, tj. energii elektrycznej i sieci wodociągowej oraz nie posiadającym dostępu do linii telefonicznej, sieci gazowej i kanalizacji sanitarnej. W operacie podano błędną datę wydania decyzji zatwierdzającej podział, co świadczy o braku dokładności i podważa rzetelność wykonania całości tego operatu. W bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1 brak jest lokalizacji terenów zabudowanych zabudową mieszkaniową i usługową. Jest to nieruchomość położona daleko od centrum miasta bez możliwości dojazdów obustronnych do terenów usługowo - handlowych, z brakiem dostępu ośrodków opieki medycznej, edukacji, rozrywki itp. Dostępność komunikacyjna nieruchomości, jej sąsiedztwo, powierzchnia, kształt i uzbrojenie terenu powinny być ocenione jako złe. Operat szacunkowy przyjęty przez organ, w którym oszacowana została działka nr 1 przed podziałem znacznie odbiega od operatu szacunkowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa OT W., od którego A. i M. K. zakupili powyższą nieruchomość w zbliżonym okresie wyceny gruntów. Odwołujący się zakwestionował charakterystykę rynku nieruchomości niezabudowanych, w której przyjęto wiele nieruchomości mieszkaniowo - usługowych/ rolnych oraz na które wydano warunki zabudowy, np. z ulicy P. z mediami i dostępem do instytucji publicznych (C max 53,33 zł/m2 str. 11 operatu) oraz z terenów wiejskich szeregu działek o atrakcyjnym parametrze powierzchniowym do 2000 m2 z atrakcyjnych lokalizacji z sołectw: S. (C max 95,62 zł/m2 str. 11 operatu) i Zdziechów. Przy zastosowaniu metody porównywania parami do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości można było wybrać co najmniej trzy podobne pod względem cech rynkowych oraz należało uwzględnić aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Według odwołującego się należało przyjąć do porównania trzy działki rolne sprzedane w październiku 2019 r., w sąsiedztwie ulicy Wymysłów, a które nie zostały ujęte w operacie szacunkowym. Przyjęto natomiast między innymi nieruchomość mieszkaniowo-usługową z zupełnie odbiegającymi cechami rynkowymi np. przy ul. P. o powierzchni 1500 m2 z ceną 53,33 zł/m2 i przy ul. K. o powierzchni 8 295 m2 z ceną 6,03 zł za m2. Odwołujący się wskazał, że nie rozumie dlaczego w operacie wzięto pod uwagę nieruchomość z usługami i cechami rynkowymi w większości dobrymi i uwzględniono łącznie 20 transakcji spoza okresu analizy, tj. z roku 2018. Ponadto niezrozumiałym dla niego jest fakt, że do określenia wartości nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po podziale przyjęto do transakcji porównawczych w większości tylko te z sołectwa Zdziechów, które posiadają cechy rynkowe średnie/dobre, które nie powinny być porównywane z cechami złymi. Odwołujący się podniósł, że złożył pismo o udostępnienie informacji i dokumentów, tj. kopii pierwszego operatu szacunkowego dla działki nr [...] oraz protokołu oględzin nieruchomości i dokumentów z katastru uzbrojenia terenu, na którym zlokalizowane są działki po podziale, a także wszystkich nieujętych badanych transakcji na terenie miasta i gminy. Na wnioski te nie otrzymał jednak odpowiedzi. W ocenie odwołującego się istniały zatem podstawy do sformułowania zarzutów względem operatu i można było domagać się by organ wystąpił o ocenę jego prawidłowości do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ponadto operat szacunkowy powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. W przedmiotowej sprawie badając rynek nieruchomości po podziale biegły wskazał transakcje sprzedaży całych nieruchomości natomiast nie odnotował, czy były to transakcje, które powstały w wyniku podziału dużych działek. W takiej sytuacji jednostkowa cena nieruchomości porównawczych jest niewiarygodna, bowiem tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości może stanowić podstawę rozstrzygnięcia. W kontekście powyższego budzi wątpliwości wprowadzona przez rzeczoznawcę konstrukcja. Nie wynika z niej jak doszło do wyodrębnienia pięciu działek i na jakiej zasadzie obliczono średnią cenę jednostkową, którą przyjęto za reprezentatywną. W konkluzji odwołujący się podał, że operat szacunkowy z 20 grudnia 2022 r. wykonany został z rażącym naruszeniem prawa, w konsekwencji czego należy zakwestionować wadliwą decyzję. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości względnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako "Kolegium", "SKO" lub "organ odwoławczy") decyzją z 14 lipca 2023 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2023 r., poz.775 ze zm., dalej jako "Kpa") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przytoczył treść art. 98a ust. 1 i ust. 1 a ww. ustawy. Zauważył, że z przepisów tych wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1. nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty nastąpiło w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3. nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości udowodniony w drodze operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami); 4. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. SKO wskazało, że w rozpoznawanej sprawie decyzją Burmistrza z 28 grudnia 2020 r. zatwierdzony został podział nieruchomości, położonej w S., stanowiącej własność A. K. i M. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą [...]. W wyniku podziału powstały działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna 15 stycznia 2021 r., a więc do 14 stycznia 2024 r. organ administracji publicznej uprawniony był do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 27 października 2011 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. M.. z 2011 r. Nr 232, poz. 7558) w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Organ I instancji uprawniony był zatem do ustalenia opłaty adiacenckiej, pod warunkiem jednak, że w wyniku podziału doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Tak więc zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, sporządzona w formie operatu szacunkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości wskazującą na większą atrakcyjność nieruchomości podzielonej na wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu, niż stanowiącej jedną całość. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operat szacunkowy jest zatem jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Jak każdy dowód w sprawie, podlega on ocenie organu, zgodnie z przepisami Kpa. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości uregulowane zostały w dziale IV ustawy oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". SKO wskazało, że opinię o wartości przedmiotowej nieruchomości - działki nr [...] przed podziałem i wartości działek po podziale sporządził W. P.- rzeczoznawca majątkowy, w formie operatu szacunkowego opatrzonego datą 20 grudnia 2022 r. W ocenie Kolegium operat ten w sposób jednoznaczny wyjaśnia, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości na mniejsze działki nastąpił wzrost jej wartości. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 23 stycznia 2023 r. odniósł się do zgłoszonych przez odwołującego się uwag uznając je za bezpodstawne i niezgodne z obowiązującymi zasadami wyceny nieruchomości. Uznał natomiast wskazany przez odwołującego się błąd co do dat podanych w decyzji, a mianowicie daty wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a także zakresu czasowego dokonanej analizy. Z tego względu rzeczoznawca majątkowy sprostował sporządzony operat szacunkowy, zastępując błędną datę wydania decyzji zatwierdzającej podział "28 grudnia 2022 r." prawidłową datą "28 grudnia 2020 r." oraz błędnie podany okres analizy "od stycznia 2019 r. do stycznia 2021 r." prawidłowym okresem "od stycznia 2018 r. do stycznia 2021 r.", jednocześnie wskazując, że są to błędy pisarskie nie mające wpływu na wynik wyceny nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że podziela powyższe stanowisko i uważa, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi zasadami wyceny nieruchomości i zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona w ewidencji jako działka nr [...], położona w S. jest niezabudowana i nieogrodzona. Teren działki porośnięty jest drzewami. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej z dwóch stron. Od strony południowej do drogi gminnej o nawierzchni asfaltowej (ulica W. z oświetleniem ulicznym), natomiast od strony zachodniej do drogi o nawierzchni gruntowej, położonej na terenie gminy C., częściowo nieprzejezdnej. Działka ma kształt zbliżony do prostokąta ze ściętym narożem w części północnej i znajduje się w zasięgu sieci uzbrojenia terenu w energię elektryczną i wodociągową. Brak natomiast sieci gazowej i kanalizacji sanitarnej. Przez całą długość działki, w pasie o szerokości od 4 m do 6 m od zachodniej i południowej granicy przebiega napowietrzna linia energetyczna niskiego napięcia ze słupami. Kolegium wskazało, że w wyniku podziału powyższej nieruchomości wyodrębnione zostały działki nr: [...] o powierzchni [...] ha każda, z wyjątkiem działki nr [...], której powierzchnia wynosi [...] ha. Działki nr [...] posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej (działka nr [...] - droga gruntowa), natomiast działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej (ulica W.). Działki na dzień wydania decyzji podziałowej są niezabudowane, porośnięte drzewami w większości drzewostanem sosnowym. Przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nieruchomość według stanu na dzień wydania decyzji o podziale objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 21 sierpnia 2018 r. Działka nr [...] położona jest częściowo na obszarze oznaczonym symbolem 85MN i 6 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. SKO podniosło, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym przedstawił analizę i charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny w odniesieniu do nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Wskazał, że na terenie Miasta i Gminy S. w badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami, które można uznać za wiarygodne. Ilość tych transakcji jest zbyt mała i trudno na ich podstawie wyznaczyć trend czasowy. Analizowane nieruchomości były zróżnicowane pod względem lokalizacji w stosunku do centrum miejscowości gminnej i głównych szlaków komunikacyjnych, przeznaczenia terenu i sąsiedztwa, kształtu i wielkości działki, utrudnień w zagospodarowaniu terenu, dostępności komunikacyjnej oraz uzbrojenia terenu. Najważniejszym kryterium wpływającym na cenę nieruchomości jest lokalizacja w odniesieniu do centrum nieruchomości oraz szlaków komunikacyjnych. Wpływ na cenę ma również sąsiedztwo i otoczenie. Nieruchomości zlokalizowane na terenach usługowych w otoczeniu obszarów zagospodarowanych osiągają w obrocie rynkowym wyższe ceny. Ważnym czynnikiem jest również uzbrojenie terenu. W przeliczeniu na 1 m2 powierzchni działki wyższe ceny osiągają działki o mniejszej powierzchni około 1000 m2 niż działki o dużych powierzchniach np. powyżej 1 ha. Różnice wynikające z lokalizacji, dojazdu, sąsiedztwa, uzbrojenia technicznego, uwarunkowań planistycznych, stanu zagospodarowania, ograniczeń inwestycyjnych i prawnych, wielkości oraz kształtu działki zostały uwzględnione w procesie wyceny poprzez zastosowanie odpowiednich poprawek. Rzeczoznawca wskazał, że analizując zawarte transakcje odrzucono te, które nie spełniają warunków transakcji rynkowych. Pominięto też transakcje, których ceny znacznie odbiegały od cen średnich, notowanych na badanym rynku. Ze względu na niewielką liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi o podobnym przeznaczeniu i powierzchni analizą objęto okres większy niż ostatnie dwa lata. Rzeczoznawca przedstawił 26 transakcji dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny kształtowały się w przedziale od 6,03 zł/m2 do 53,33 zł zł/m2 przy czym powierzchnie tych działek wynosiły odpowiednio 8 295 m2 i 1 500 m2. Analizą objęto także transakcje zawarte na terenach wiejskich gminy S.. Nieruchomości położone w pobliżu granic administracyjnych miasta osiągają podobne ceny co nieruchomości zlokalizowane na terenie S. w strefie peryferyjnej. Rzeczoznawca przedstawił 27 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi z możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zagrodowej wiejskiej na terenach wiejskich gminy S.. Ze względu na stabilizację cen w okresie badania rynku ceny transakcyjne zaktualizowane zostały trendem czasowym 1,0. W odniesieniu do tych transakcji ceny kształtowały się w przedziale od 8,27 zł/m2 do 95,62 zł/m2. Powierzchnia działek wynosiła odpowiednio 5 202m2 i 1 621 m2. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rzeczoznawca dokonał wyceny wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca przedstawił procedurę postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami, wskazując kolejne czynności niezbędne do określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości. Wartość ta stanowi iloczyn wartości jednostkowej i liczby jednostek porównawczych (m2 powierzchni gruntu). Z treści art. 4 pkt 16 ww. ustawy wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Stosownie do treści § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Jak dalej zauważyło SKO, rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed podziałem. Nieruchomości przyjęte do porównań spełniają kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Są porównywalne z nieruchomością wycenianą, pod względem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia oraz sposobu korzystania. Dobór nieruchomości porównawczych został zdeterminowany stanem rynku, a w szczególności ograniczoną liczbą wiarygodnych transakcji oraz koniecznością zachowania podobieństwa w zakresie wszystkich cech rynkowych. Rzeczoznawca zestawił cechy nieruchomości przyjętych do porównań z cechami nieruchomości wycenianej oraz dokonał obliczenia średniej ceny rynkowej 1 m2 wycenianej nieruchomości, która wyniosła 19,35 zł/m2. Jako cechy cenotwórcze dla określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca przyjął: lokalizację, uzbrojenie techniczne, powierzchnię działki, dostępność komunikacyjną, sąsiedztwo i otoczenie. Na tej podstawie określił wartość rynkową nieruchomości przed podziałem stanowiącą iloczyn powierzchni działki wycenianej i obliczonej średniej wartości rynkowej 1 m2 powierzchni działek porównawczych. Wartość ta wyniosła 113 468 zł. Przyjmując powyższe zasady, dla określenia wartości rynkowej nieruchomości po podziale dla działki nr [...] rzeczoznawca ustalił wartość średnią na kwotę 23,97 zł/m2, dla działek nr [...] na kwotę 21,38 zł/m2, natomiast dla działki nr [...] wartość średnią ustalił na kwotę 20,27 zł/m2. W konsekwencji wartość działek wydzielonych w wyniku podziału wynosiła: nr [...] - 28 117 zł, nr [...] 25 079 zł, nr [...] 25 079 zł, nr [...] 25 057 zł i nr [...] 23 777 zł. Po zsumowaniu wartości wydzielonych działek wartość nieruchomości po podziale wyniosła 127 109 zł. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem w stosunku do wartości nieruchomości po podziale wyniosła zatem 13 641 zł, tym samym wskazując na wzrost wartości tej nieruchomości. 20% z powyższej kwoty stanowi bowiem 2 728,20 zł. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Kolegium operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zawiera wszystkie dane o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt. 1-9 powołanego rozporządzenia, łącznie z opisem nieruchomości i wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, niż miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym uzasadnił wybór podejścia, metody wyceny i techniki szacowania wartości nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po podziale. W operacie wskazał stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz różne cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku. Rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości przed podziałem oraz po podziale. Oceniając operat szacunkowy SKO stwierdziło, że spełnia on wszystkie warunki formalne, zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Proces wyceny został w operacie szacunkowym wyjaśniony w sposób wyczerpujący i rzetelny. Podane w nim dane są spójne i logicznie uzasadnione, zaś obliczenia matematyczne prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami. Ustalony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednią konsekwencją jej podziału. Zawarte w piśmie z 23 stycznia 2023 r. wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, będące odpowiedzią na uwagi odwołującego się zgłoszone w toku postępowania są w ocenie Kolegium wyczerpujące. Zarzuty zawarte w odwołaniu w zasadzie pokrywają się z uwagami wniesionymi do operatu szacunkowego w trakcie postępowania przed organem I instancji. O sprostowaniu operatu szacunkowego i wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego do zgłoszonych uwag odwołujący się został powiadomiony pismem z 1 lutego 2023 r., doręczonym w dniu 7 lutego 2023 r. W piśmie tym odwołujący się powiadomiony też został o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego przeprowadzenia oględzin bez udziału odwołującego się Kolegium wskazało, że zgodnie z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego 13 sierpnia 2021 r. dokonał on oględzin nieruchomości samodzielnie zaś w dniu 6 września 2021 r. z udziałem odwołującego się. Sporządzenie na piśmie operatu szacunkowego poprzedza szereg czynności, takich jak oględziny szacowanej nieruchomości, oględziny innych podobnych nieruchomości oraz analiza rynku nieruchomości. Nie bez przyczyny w ustawie o gospodarce nieruchomościami wycenę nieruchomości, a więc to co jest celem sporządzenia operatu szacunkowego, określa się jako postępowanie (art. 4 pkt 6). Czynności poprzedzające sporządzenie operatu szacunkowego służą uzyskaniu przez rzeczoznawcę majątkowego danych, na podstawie których przedstawia on w formie pisemnej (w operacie szacunkowym) swoją opinię co do wartości nieruchomości. Czynności te nie są więc równoważne z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Nie dotyczą ich zatem rygory określone w art. 79 Kpa, a organ administracji nie ma obowiązku zawiadamiać strony postępowania o miejscu i terminie dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego czynności przygotowawczych, służących sporządzeniu operatu szacunkowego, takich jak np. oględziny szacowanej nieruchomości. Tych czynności przygotowawczych nie dotyczy też art. 79 § 2 Kpa, z którego wynika, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Podkreślenia natomiast wymaga, że wymogi postępowania dowodowego określone w art. 79 Kpa są spełniane w przypadku dowodu z operatu szacunkowego w ten sposób, że organ administracji jest zobowiązany zawiadomić stronę postępowania o tym, iż taki operat sporządzono i złożono do akt sprawy, a strona postępowania może się z nim zapoznać. Tak więc wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości nie ma charakteru dowodu w sprawie, gdyż należy ją traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Dowodem, w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzeniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Strona ma natomiast prawo odnieść się do tego dowodu po jego sporządzeniu. Przyjęcie, że strona ma prawo udziału w sporządzaniu opinii biegłego byłoby sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Tak więc zarzut dotyczący niepoinformowania o wizji lokalnej na gruncie nie jest zasadny. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu przygotowanie i opracowanie opinii. SKO wskazało, że wbrew zarzutom odwołującego się rzeczoznawca majątkowy przedstawił w operacie szacunkowym opis nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale (strona 7 operatu). Opis ten jest zdaniem Kolegium jasny i wystarczający do celu jakim jakiemu ma służyć a więc do wyceny nieruchomości. Zgodnie z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego, wyceniając nieruchomość uwzględnił on uwagi odwołującego się przekazane w trakcie oględzin w dniu 6 września 2021 r., jednak nie oznacza to, że obowiązany jest zgodnie z sugestiami odwołującego się ocenić wszystkie cechy rynkowe nieruchomości jako złe. Ponadto kwestionowane przez odwołującego się ceny maksymalne z analizy rynku dla miasta S. i dla terenów wiejskich gminy S., jak podał rzeczoznawca są tylko analizą rynku i nie zostały użyte do określenia wartości wycenianej nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po podziale. Wynika to z operatu szacunkowego. Odnosząc się z kolei do kwestii operatu szacunkowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa OT W., który jak podał odwołujący się odbiega od operatu sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy oraz domagania się by organ odwoławczy wystąpił o ocenę jego prawidłowości do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych SKO wyjaśniło, że problematyka kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego uregulowana jest w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 157 ust. 2 powołanej ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również, czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Pismem z 23 stycznia 2023 r. rzeczoznawca odpowiedział na zgłoszone przez odwołującego się uwagi, które Kolegium uważa za wyczerpujące. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego opinia w formie operatu szacunkowego stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości, na skutek jej podziału. Wbrew zarzutom odwołania operat sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie elementy wynikające z rozporządzenia. Ponadto został sporządzony w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Odwołujący się pomimo wątpliwości co do operatu szacunkowego nie podjął czynności mających na celu jego weryfikację w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Nie przedłożył ani kontroperatu, ani wniosku o weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Kolegium nie może zaś oceniać operatu pod kątem wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę. Operat taki oceniany jest w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Zarówno organ I instancji, jak i SKO nie mogą wkraczać w merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca. Biorąc powyższe pod uwagę decyzja Burmistrza ustalająca opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału jest zgodna z obowiązującym prawem. Pismem z 18 sierpnia 2023 r. M. K. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu wskazał, organ odwoławczy nie zbadał w sposób wyczerpujący i rzetelny czy nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości przedstawiony w drodze operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zauważył, że Burmistrz nie udostępnił informacji, o które skarżący wnosił w uwagach do operatu szacunkowego z 12 stycznia 2023 r. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat, pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu czego organ odwoławczy nie chciał zauważyć nawet na etapie oceny operatu pod względem formalnym. Zatem nie tylko skarżący mógł wystąpić o ocenę prawidłowości operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Sąd także może zlecić opinię wyceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego powołanego lub ustanowionego właśnie przez Sąd. Skarżący zauważył, że między datą sporządzenia operatu a datą uprawomocnienia się decyzji podziałowej nie powinno minąć dłużej niż kilka miesięcy, a w przypadku jego sprawy jest to okres prawie 2 lat. Zgodnie zaś z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Ponieważ rzeczoznawca powinien badać stan nieruchomości w chwili stworzenia warunków do korzystania, ale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, od momentu sporządzenia operatu gmina nie może zatem zwlekać z wydaniem decyzji. W ocenie autora skargi liczne i zasadne wnioski dowodowe skarżącego w uwagach do operatu i w odwołaniu ukazują szereg uchybień nawet prawnych co budzi ogromne wątpliwości co do bezstronności biegłego przy sporządzaniu kwestionowanego operatu. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest zaś do wykonywania czynności zawodowych zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Organ wydał decyzję opierając się na własnej subiektywnej ocenie, analizie formalnej i co gorsze na podstawie wadliwego operatu biegłego wydając ostatecznie niekorzystną decyzję dla skarżącego. Operat szacunkowy z 21 grudnia 2022 r. wykonany został z rażącym naruszeniem prawa (nierzetelnie i machinalnie), niewątpliwie przy jego sporządzeniu doszło do szeregu naruszeń, w konsekwencji czego należy zakwestionować wadliwy operat i uchylić wadliwą decyzję, która nie powinna zostać ostateczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły powoływane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłata adiacencka stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału i możliwość jej naliczenia wynika z samej ustawy i nie zależy od okoliczności osobistych lub życiowych strony, lecz wyłącznie od tego, czy na skutek podziału nieruchomości doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust.2, art.146 ust.la, art. 147 i art. 148 ust.1-3 stosuje się odpowiednio. Z kolei w myśl art. 98a ust. 1a wymienionej wyżej ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Z ww. przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1. nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty nastąpiło w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3. nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości udowodniony w drodze operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami); 4. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną związku praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. W wyniku podziału nieruchomości powstało pięć działek. Z opinii uprawnionego rzeczoznawcy wynika, że podział doprowadził do wzrostu wartości nieruchomości. Przed podziałem wartość ta wynosiła 113.468 zł, natomiast po podziale wartość nieruchomości wyniosła 127.109 zł. Zatem wartość przedmiotowej nieruchomości w wyniku podziału wzrosła o kwotę 13.641,00 zł, z czego 20%, tj. 2 728,20 zł stanowi naliczoną opłatę adiacencką. W tych okolicznościach, również ze względu na zarzuty skargi, spór dotyczy operatu szacunkowego. Zarzuty sprowadzają się bowiem głównie od kwestionowania prawidłowości oceny tego dowodu, co zdaniem skarżącego, skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i ostatecznie rzutowało na ustalenie wartości dzielonej nieruchomości przed i po podziale, a w konsekwencji na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie operat ten i jego wnioski należy zaakceptować bowiem wbrew zarzutowi skarżącego, jest on logiczny i zupełny. Zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Opracowanie to zawiera wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zatem wytyczne cytowanego rozporządzenia. Operat szacunkowy został podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 rozporządzenia. Zauważenia wymaga, że operat szacunkowy w tego rodzaju sprawach ma szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji bezwzględnie wiążący. Należy podkreślić, że organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt bowiem, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutów stawianych operatowi należy wskazać, że kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości nie mieści się w zakresie desygnatów kryterium legalności stosowanego przez sąd administracyjny. Wyjaśnić przy tym należy, że czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu procesowym. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 Kpa. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na podstawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 Kpa). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 Kpa nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej. Powyższe uwagi zakreślają zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie. Tak więc, stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15, dostępny w CBOSA). Z treści decyzji obu instancji, zwłaszcza uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że obowiązek ten został zrealizowany w należyty sposób, bowiem SKO bardzo szczegółowo omawia wszystkie istotne dla sprawy elementy formalne i treściowe operatu, wykazując jego prawidłowość i zupełność. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca dokonał wyceny wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca przedstawił procedurę postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami, wskazując kolejne czynności niezbędne do określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości. Wartość ta stanowi iloczyn wartości jednostkowej i liczby jednostek porównawczych (m2 powierzchni gruntu). Z treści art. 4 pkt 16 ww. ustawy wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Stosownie do treści § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed podziałem. Nieruchomości przyjęte do porównań spełniają kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Są porównywalne z nieruchomością wycenianą, pod względem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia oraz sposobu korzystania. Dobór nieruchomości porównawczych został zdeterminowany stanem rynku, a w szczególności ograniczoną liczbą wiarygodnych transakcji oraz koniecznością zachowania podobieństwa w zakresie wszystkich cech rynkowych. Rzeczoznawca zestawił cechy nieruchomości przyjętych do porównań z cechami nieruchomości wycenianej oraz dokonał obliczenia średniej ceny rynkowej 1 m2 wycenianej nieruchomości, która wyniosła 19,35 zł/m2. Jako cechy cenotwórcze dla określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca przyjął: lokalizację, uzbrojenie techniczne, powierzchnię działki, dostępność komunikacyjną, sąsiedztwo i otoczenie. Na tej podstawie określił wartość rynkową nieruchomości przed podziałem stanowiącą iloczyn powierzchni działki wycenianej i obliczonej średniej wartości rynkowej 1 m2 powierzchni działek porównawczych. Wartość ta wyniosła 113 468 zł. Przyjmując powyższe zasady, dla określenia wartości rynkowej nieruchomości po podziale dla działki nr [...] rzeczoznawca ustalił wartość średnią na kwotę 23,97 zł/m2, dla działek nr [...] na kwotę 21,38 zł/m2, natomiast dla działki nr [...] wartość średnią ustalił na kwotę 20,27 zł/m2. W konsekwencji wartość działek wydzielonych w wyniku podziału wynosiła: nr [...] - 28 117 zł, nr [...] 25 079 zł, nr [...] 25 079 zł, nr [...] 25 057 zł i nr [...] 23 777 zł. Po zsumowaniu wartości wydzielonych działek wartość nieruchomości po podziale wyniosła 127 109 zł. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem w stosunku do wartości nieruchomości po podziale wyniosła zatem 13 641 zł, tym samym wskazując na wzrost wartości tej nieruchomości. Kwota ustalonej w ten sposób opłaty adiacenckiej wynosi 2 728,20 zł. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z oceną Kolegium, że operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zawiera wszystkie dane o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt. 1-9 powołanego rozporządzenia, łącznie z opisem nieruchomości i wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, niż miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym uzasadnił wybór podejścia, metody wyceny i techniki szacowania wartości nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po podziale. W operacie wskazał stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz różne cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku. Rzeczoznawca określił też wartość rynkową nieruchomości przed podziałem oraz po podziale. Oceniając operat szacunkowy stwierdzić należy, że spełnia on wszystkie warunki formalne, zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Proces wyceny został w operacie szacunkowym wyjaśniony w sposób wyczerpujący i rzetelny. Podane w nim dane są spójne i logicznie uzasadnione, zaś obliczenia matematyczne prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami. Ustalony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednią konsekwencją jej podziału. Zawarte zaś w piśmie z 23 stycznia 2023 r. wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, będące odpowiedzią na uwagi odwołującego się zgłoszone w toku postępowania są w ocenie Kolegium wyczerpujące. Wyjaśnić należy, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli zaś skarżący miał zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mógł skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Jak jednak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, skarżący z tej możliwości nie skorzystał. Organ nie miał więc podstaw do kwestionowania prawidłowości operatu. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem nie narusza ani opisanych wyżej przepisów prawa materialnego, ani w istotny sposób przepisów postępowania (art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 Kpa). W związku z powyższym, stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły wysokość opłaty adiacenckiej, w oparciu o prawidłowy operat szacunkowy. Także wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie do 3 lat, od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Oceniając wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem zaskarżonych rozstrzygnięć, czy też stwierdzeniem ich nieważności. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.