K 47/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 13 czerwca 2018 r. Pozycja 31 Rozstrzyg nięcie wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293), dotyczyło aktu normatywnego, który utracił moc obowiązującą. WYROK z dnia 9 marca 2016 r. Sygn. akt K 47/15 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat – sprawozdawca Mirosław Granat Leon Kieres Julia Przyłębska Piotr Pszczółkowski Małgorzata Pyziak -Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska- Jaśkiewicz Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoz naniu, z udziałem wnioskodawców , na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r., połączo- nych wniosków: 1) Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności: a) art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konsty- tucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3, 9, 10, 12 i 14 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217), z art. 10 ust. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, przez to, że tworząc instytucję publiczną * Sentencja została ogłoszona dnia 5 czerwca 2018 r. w Dz ienniku Ustaw poz. 1077 wraz z adnotacją: „ Roz- strzygnięcie wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293), dotyczyło aktu normatywnego, który utracił moc obowiązującą” . OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 2 w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, na- ruszają zasady państwa prawnego w zakresie kontroli konstytucyjno- ści sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz zasadę racjo- nalności ustawodawcy, b) art. 2 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 10 ust. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, przez to, że tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, na- rusza zasady państwa prawnego w zakresie kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz zasadę racjonalno- ści ustawodawcy, c) art. 28a, art. 31a i art. 36 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5, 7 i 8 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 195 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 Konstytucji, d) art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2 usta- wy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2, 5, 7 i 8 ustawy z 22 grudnia 2015 r. po- wołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 119 ust. 1 Konstytucji, e) art. 5 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2 w związku z art. 8 i art. 188 Konstytucji, 2) grupy posłów z 29 grudnia 2015 r. o zbadanie zgodności ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z ar t. 2, art. 7, art. 118, art. 119 ust. 1 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podsta wowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), 3) grupy posłów z 31 grudnia 2015 r. o zbadanie zgodności ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2 w związku z art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. 1, art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 195 ust. 1 Konstytucji ze względu na wadliwy tryb jej przyjęcia oraz wprowadzane zasady funkcjonowania konstytucyjnego organu wła- dzy publicznej prowadzące do jego dysfunkcjonalności i braku możliwo- ści rzetelnego wykonywania kompetencji konstytucyjnych albo o zbada- nie zgodności: a) art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 i 8 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, b) art. 10 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule Konstytucji, c) art. 28a ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, dodanego przez art. 1 pkt 5 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, d) art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, odpowiednio – dodanego przez art. 1 pkt 7 OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 3 i zmienionego przez art. 1 pkt 8 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powo- łanej w punkcie 1 lit. a, oraz art. 1 pkt 6 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2, art. 180 ust. 1 i 2, art. 173 w związku z art. 10, art. 195 ust. 1, art. 197 w związku z art. 112, a także z art. 78 Konstytucji, e) art. 44 ust. 1 i 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji oraz z zasadą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule Konstytucji, f) art. 80 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 10 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji oraz z zasadą sprawności działania instytucji pu- blicznych wyrażoną w preambule Konstytucji, a w zakresie, w jakim obejmuje wnioski dotyczące zgodności z Konstytucją ustawy budże- towej albo ustawy o prowizorium budżetowym kierowane do Trybu- nału Konstytucyjnego przez Prezydenta – takż e z art. 224 ust. 2 Kon- stytucji, g) art. 87 ust. 2 i 2a ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, odpowiednio – w brzmieniu nadanym i dodanym przez art. 1 pkt 12 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 2, art. 45 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji oraz z zasa- dą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną w pream- bule Konstytucji, a w zakresie, w jakim obejmuje wnioski dotyczące zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizo- rium budżetowym kierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Prezydenta – także z art. 224 ust. 2 Konstytucji, h) art. 99 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 201 5 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 14 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 2, art. 190 ust. 5, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji oraz z zasadą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule Konstytucji, i) art. 1 pkt 16 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 197 w związku z art. 112 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, j) art. 1 pkt 16 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 195 ust. 1 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, k) art. 2 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2, art. 173 w związku z art . 10 i art. 45 Konstytucji, l) art. 3 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2 Konstytucji, m) art. 5 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadą odpowiedniej vaca- tio legis , 4) Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: a) ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 7, OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 4 art. 112 i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji, b) art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z ar t. 173 w związku z art. 10, art. 180 ust. 2 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, c) art. 1 pkt 3 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, d) art. 1 pkt 5 ustawy z 22 grudnia 2015 r. p owołanej w punkcie 1 lit. a z art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, e) art. 1 pkt 9 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1, art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 188 Konstytucji, a także z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1), f) art. 1 pkt 10 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, g) art. 1 pkt 12 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, h) art. 1 pkt 14 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 122 ust. 3, art. 133 ust. 2, art. 189 i art. 190 ust. 5 Konsty- tucji, i) art. 1 pkt 16 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, j) art. 2 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, k) art. 5 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z zasadą pewności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 88 ust. 1 i art. 188 Konstytucji, 5) Krajowej Rady Sądownictwa o zbadanie zgodności: a) ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2, art. 7, art. 10, art. 45 ust. 1, art. 118, art. 119 ust. 1 i art. 123 ust. 1 Konstytucji, b) art. 1 pkt 15 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2, art. 7, art. 8, art. 131 ust. 1 i art. 197 Konstytucji, c) art. 5 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2, art. 7, art. 8 i art. 188 Konstytucji, a także z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowie- ka i podstawowych wolności, d) art. 8 pkt 4 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 2 i art. 31a ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w p unkcie 1 lit. a, w brzmie- niu nadanym przez art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, w zakresie, w jakim pozbawiają Zgro- madzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego kompetencji OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 5 do stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału Konstytu- cyjnego oraz przekazują Sejmowi (organowi władzy ustawodawczej) uprawnienie do złożenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z urzędu, skutkujące wygaśnięciem mandatu, zaś Prezydentowi Rze- czypospolitej Polskiej i Ministrowi Sprawied liwości uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem w sprawie złożenia sędziego z urzędu , z art. 2, art. 7, art. 8, art. 10, art. 173, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 i 2 Konstytucji, e) art. 28a ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, w zakresie, w jakim przewiduje moż- liwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału Konstytucyjnego na wniosek Prezydenta Rzeczypospoli- tej Pols kiej oraz Ministra Sprawiedliwości , z art. 2, art. 7, art. 8, art. 10, art. 173 i art. 195 ust. 1 i 2 Konstytucji, f) art. 44 ust. 3 w związku z art. 99 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 i 14 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 lit. a, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 190 ust. 5 i art. 197 Konstytucji, a także z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, o r z e k a: I 1. Ustawa z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyj- nym (Dz. U. poz. 2217) : a) jest niezgodna z art. 7, art. 112 oraz art. 119 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospo- litej Polskiej , a także z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, b) jest zgodna z art. 186 ust. 1 Konstytucji, c) nie jest niezgodna z art. 123 ust. 1 Konstytucji. 2. Art. 1 pkt 6 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1, uchylający art. 31 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293) , jest niezgodny z art. 173 w związk u z art. 10 ust. 1 Konstytucji. 3. Art. 1 pkt 15 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1, uchylający rozdział 10 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2, jest niezgodny z art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 197 Konstytucji. 4. Art. 1 pkt 16 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim uchyla art. 19 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2: a) jest niezgodny z art. 112 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, b) nie jest niezgodny z art. 197 Konstytucji. 5. A rt. 1 pkt 16 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji. OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 6 6. Art. 1 pkt 2 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 i zmieniony art. 8 pkt 4 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punk cie 2 są niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji. 7. Art. 1 pkt 3 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 i zmieniony art. 10 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2 są niezgodne z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 Konstytucji przez to, że unie- możliwiając organowi konstytucyjnemu, którym jest Trybunał Konstytucyjny, rzetelne i sprawne działanie oraz ingerując w jego niezależność i odrębność od pozostałych władz, naruszają zasady państwa prawnego. 8. Art. 1 pkt 5 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 i dodany art. 28a ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2 są niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji. 9. Art. 1 pkt 7 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 i dodany art. 31a ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2 : a) są niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji , a także z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, z art. 78, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, b) nie są niezgodne z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji. 10. Art. 1 pkt 8 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim zmienia art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2, i zmieniony art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w p unkcie 2: a) są niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji , a także z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, z art. 78, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, b) nie są niezgodne z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji. 11. Art. 1 pkt 8 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim zmienia art. 36 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2, i zmieniony art. 36 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w pun kcie 2 są niezgod- ne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji , a także z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji. 12. Art. 1 pkt 9 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim zmienia art. 44 ust. 1 i 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2, i zmieniony art. 44 ust. 1 i 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2 są niezgodne z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji prze z to, że uniemożliwiając organowi konstytucyjnemu, którym jest Trybunał Konstytucyjny, rzetelne i sprawne działanie oraz ingerując w jego nieza - leżność i odrębność od pozostałych władz, naruszają zasady państwa prawnego. 13. Art. 1 pkt 10 ustawy z 22 grud nia 2015 r. powołanej w punkcie 1 i dodany art. 80 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2 są niezgodne z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że uniemożliwiając organowi konstytucyjnemu, którym jest Trybunał Konsty- OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 7 tucyjny, rzetelne i sprawne działanie oraz ingerując w jego niezależność i odrębność od pozostałych władz, naruszają zasady państwa prawnego. 14. Art. 1 pkt 12 lit. a ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punk cie 1 i zmie- niony art. 87 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2 są niezgodne z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytu- cji przez to, że uniemożliwiając organowi konstytucyjnemu, którym je st Trybunał Kon- stytucyjny, rzetelne i sprawne działanie oraz ingerując w jego niezależność i odrębność od pozostałych władz, naruszają zasady państwa prawnego. 15. Art. 1 pkt 14 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 i zmieniony art. 99 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. powołanej w punkcie 2 są niezgodne z art. 190 ust. 5 Konstytucji. 16. Art. 2 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z: a) art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że uniemożliwiając organowi konstytucyjnemu, którym jest Trybunał Konstytucyjny, rzetelne i sprawne działanie oraz ingerując w jego niezależ- ność i odrębność od pozostałych władz, narusza zasady państwa prawnego, b) art. 2 Konstyt ucji przez to, że przewiduje stosowanie przepisów ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 do spraw, w których postępowanie przed Trybunałem wszczęto przed dniem wejścia jej w życie. 17. Art. 3 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1 je st zgodny z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą ochrony interesów w toku wynikającymi z art. 2 Konstytucji. 18. Art. 5 ustawy z 22 grudnia 2015 r. powołanej w punkcie 1: a) jest niezgodny z art. 2 i art. 188 pkt 1 Konstytucji, b) nie jest niezgodny z art. 8 ust. 1 Konstytucji. II Art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293) , w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217) , traci moc obowiązującą z upływem 9 (dziewięciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybu- nale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Ustawa z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa nowelizująca) przewidywała wprowadzenie do ustawy z dnia OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 8 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm., aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 293; dalej: ustawa o TK) licznych zmian, dotyczących m.in. postępowania przed Trybunałem i statusu sędziów TK. Procedura uchwalania ustawy noweli- zującej i zawarte w niej rozwiązania zostały zakwestionowane w pięciu wnioskach skierowa- nych do Trybunału Konstytucyjnego. 2. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: Pierwszy Prezes SN) we wniosku z 29 grudnia 2015 r. wniósł o zbadanie zgodności: – art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3, 9, 10, 12 i 14 ustawy nowelizującej, z art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji w związku z preambułą, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konsty- tucji, pr zez to, że tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, naruszają zasady państwa prawnego w zakresie kontroli konstytucyj- ności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz zasadę racjonalności ustawodawcy, – art. 2 ustawy nowelizującej z art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji w związku z preambułą, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, narusza zasady państwa prawnego w zakresie kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz za- sadę racjonalności ustawodawcy, – art. 28a, art. 31a i art. 36 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5, 7 i 8 usta- wy nowelizującej, z art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 195 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 Konsty- tucji, – art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2, 5, 7, 8 ustawy nowelizującej, z art. 119 ust. 1 Konstytucji, – art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 w związku z art. 8 i art. 188 Konstytucji. Ponadto Pierwszy Prezes SN na podstawie art. 8 ust. 2 i art. 188 Konstytucji zwrócił się o rozpoznanie wniosku według ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej zask arżoną ustawą. 2.1. Zastrzeżenia Pierwszego Prezesa SN wobec kwestionowanych przepisów zosta- ły uzasadnione w następujący sposób: 2.1.1. Po pierwsze, wbrew założeniom projektodawców, ustawa nowelizująca nie usprawnia funkcjonowania Trybunału Konstytucyjne go. Przeciwnie – wprowadzone w niej rozwiązania są niezgodne z zasadą zapewniania rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (wynikającą z preambuły do Konstytucji) oraz zasadą racjonalności ustawodaw- cy (por. art. 2 Konstytucji). W rezultaci e ograniczone zostaje także konstytucyjne prawo do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji), urzeczywistniane w postaci skargi konstytucyjnej oraz pytań prawnych. Nowe zasady podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybuna- łu Konstytucyjnego (dalej: Zgromadzenie Ogólne, por. znowelizowany art. 10 ust. 1 ustawy o TK) spowodują, że organ ten może nie być zdolny do podjęcia niektórych uchwał (z powo- du braku wymaganej większości 2/3 głosów lub braku wymaganego kworum co najmniej 13 sędziów). Podobne zasady orzekania w pełnym składzie we wszystkich sprawach poza wszczę- tymi w trybie skargi konstytucyjnej i pytania prawnego (por. art. 44 ust. 3 i art. 99 ust. 1 ustawy o TK w nowym brzmieniu) będą skutkowały znacznym spowolnieniem pracy Trybu- nału (ze względu na brak możliwości kierowania spraw do trzech zespołów orzekających zło- żonych z pięciu sędziów oraz trudności ze zbudowaniem wymaganej do wydania orzeczenia większości 2/3 głosów) . W rezultacie nie można wykluczyć, że niektóre orzeczenia nie zosta- ną wydane, co „stanowiłoby swoistą odmowę rozstrzygnięcia problemu konstytucyjnego OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 9 i tym samym naruszenie art. 8 ust. 1 Konstytucji (…), a także naruszenie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP)”. Rażąco dysfunkcjonalny jest także obowiązek wyznaczania terminów rozpraw albo posiedzeń niejawnych według kolejności wpływu spraw (por. dodany art. 80 ust. 2 ustawy o TK). Może on prowadzić do pozbawienia Trybunału „zdolności reagowania w sytuacjach kryzysowych, w których wydanie orzeczenia poza kolejnością wpływu spraw może okazać się nieodzowne, np. w razie konieczności uznania przez Trybunał przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta albo w razie konieczności rozstrzygnięcia sporu kom- petencyjnego”. Podobne skutki będzie miał także ukształtowany przez nowelizację art. 87 ust. 2 ustawy o TK, który ustala najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw (3 lub 6 miesięcy od dnia doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy – w zależności od rodzaju sprawy). „Przepis ten stanowi zaprzeczenie zasady sprawności i rzetelności działania władz publicz- nych, skoro Trybunał jest gotów do przeprowadzenia rozprawy, ale ustawa nakazuje czekać z jej odbyciem i wydaniem orzeczenia”. Analogiczne zastrzeżenia dotyczą także zawartych w ustawie nowelizującej przepi- sów intertemporalnych (por. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej). W opinii Pierwszego Prezesa SN, powyższe rozwiązania nie mogą być uzasadnione dążeniem do zwiększenia rzetelności i obiektywności Trybunału – wartość orzeczeń nie zale- ży wszak od liczby sędziów, ale od ich kwalifikacji. „Racjonalnym kompromisem” między rzetelnością a sprawnością funkcjonowania Trybunału były zasady dotychczasowe, tj. orze- kanie w większości spraw w składach pięcioosobowych. Trudno natomiast uznać za racjonal- ne rozwiązania, któr e – w celu usprawnienia pracy Trybunału – posługują się przepisami w istocie znacznie osłabiającymi sprawność tej instytucji (a tym samym ograniczają znacze- nie Konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej – por. art. 8 ust. 1 Konstytucji). 2.1.2. Po drugie, niektóre kwestionowane przepisy naruszają także zasadę niezależ- ności Trybunału Konstytucyjnego i niezawisłości jego sędziów. Nowe uprawnienia Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości do składania wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego TK lub złożenie sędziego z urzędu (por. art. 28a i art. 31a ustawy o TK w nowym brzmieniu) nie są przewidziane w Konstytucji oraz godzą w zasadę podziału władzy sądowniczej i wykonawczej (por. art. 10 Konstytucji). Korzystanie z art. 31a ustawy o TK może mieć charakter całkowicie dyskrecjo- nalny (ze względu na sformułowanie „w szczególnie rażących przypadkach”) i być wyrazem braku akceptacji linii orzeczniczej Trybunału przez większość parlamentarną i rząd. Przyznanie Sejmowi prawa do stwierdzeni a wygaśnięcia mandatu sędziego TK na wniosek Zgromadzenia Ogólnego (por. znowelizowany art. 36 ustawy o TK) jest natomiast naruszeniem zasady równowagi władzy ustawodawczej i sądowniczej (por. art. 10 Konstytu- cji). Także to uprawnienie nie jest przewidzian e w Konstytucji. Oznacza ono uzależnienie losów sędziego od stanowiska większości parlamentarnej, a zatem prowadzi do upolitycznie- nia Trybunału Konstytucyjnego. Zwlekanie z rozpatrzeniem wniosku o stwierdzenie wyga- śnięcia mandatu sędziego może także prowadzić do zablokowania działalności Trybunału. Analizowane rozwiązania, godząc w niezależność Trybunału i niezawisłość jego sę- dziów, są także niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji. 2.1.3. Po trzecie, znowelizowane art. 28a, art. 31a oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o TK – wbrew wymogom przewidzianym w art. 119 ust. 1 Konstytucji – nie zostały rozpatrzone w trzech czytaniach. Wprowadzenie do tekstu ustawy na etapie prac legislacyjnych w komisji sejmowej po pierwszym czytaniu rozwiązań stanowiących novum legisla cyjne narusza także zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji). OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 10 Pierwszy Prezes SN uznał, że dokonywanie zmian w ustawie o TK „w niezwykłym pośpiechu, w warunkach chaotycznych polemik, w przekonaniu, że Trybunał zablokuje re- formy prz ygotowane przez rząd wyłoniony w wyniku wyborów parlamentarnych, bez konsul- tacji z organizacjami pozarządowymi, bez zasięgnięcia opinii ekspertów, jest niezgodne z zasadami tworzenia prawa, które powinny być stosowane w demokratycznym państwie prawnym”. 2.1.4. Po czwarte, art. 5 ustawy nowelizującej, przesądzający o wejściu w życie tej ustawy z dniem ogłoszenia, jest rażąco niezgodny z art. 2 w związku z art. 8 ust. 1 i art. 188 Konstytucji. Pozbawia on Trybunał Konstytucyjny możliwości dokonania oceny konstytucyjności ustawy nowelizującej na dotychczasowych zasadach . W ten sposób Konstytucja przestaje być najwyższym prawem w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego, a prawem tym staje się ustawa – do czasu stwierdzenia jej niezgodności z Konstytucją na zasadach określonych w ustawie (a więc w przyszłości). Sytuację tę Pierwszy Prezes SN określił jako „obejście art. 8 ust. 1 Konstytucji”. Skutkiem braku vacatio legis jest także wyłączenie ustawy nowelizującej spod ko- gnicji Trybunału Konstytucyjnego, a więc pozakonstytucyjna zmiana zakresu kompetencji Trybunału, wbrew art. 188 Konstytucji. Tymczasem zniesienie kontroli konstytucyjności ustawy bez zmiany Konstytucji jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasady nadrzędności Konstytucji w porządku prawnym (por. art. 8 ust. 1 Konstytucji). Natychmiastowe wejście w życie ustawy nowelizującej nie jest także uzasadnione z punktu widzenia dopuszczalnych wyjątków od zasady należytej vacatio legis , wynikającej z art. 2 Konstytucji. „Żaden ważny interes państwa nie wymaga obejścia Konstytucji (…), a zasady demokratycznego państwa prawnego stoją na przeszkodzie obowiązywaniu niezgod- nych z Konstytucją (…) przepisów przez trudny do przewidzenia okres”. Wejście w życie zaskarżonych przepisów z chwilą ogłoszenia należy ocenić nega- tywnie także w kontekście zasady zaufania obywateli do państwa i prawa (por. art. 2 Konsty- tucji). Art. 5 ustawy nowelizującej „pozbawia Trybunał Konstytucyjny możliwości dostoso- wania się do jego nowej sytuacji, wynikającej z radykalnej ingerencji prawodawcy w status prawny Trybunału”. 2.2. Uzasadniając wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, Pierwszy Prezes SN stwierdził, że działania zmierzające do obejścia Konstytucji (zwłaszcza jej art. 8 ust. 1 i art. 188) nie mogą korzystać z ochrony w demokratycznym państwie prawnym . W rezultacie ustawa nowelizująca nie może być obję- ta domniemaniem zgodności z Konstytucją od momentu jej ogłoszenia. Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 188 Konstytucji może ustalić własną kompetencję w zakresie orzekania w sprawie ustawy nowelizującej według dotychczasowych przepisów. Dostosowanie Trybunału Konstytucyjnego do ustawy niepodlegającej ocenie pod względem zgodności z Konstytucją byłoby bowiem sprzeczne z zasadą demokraty cznego państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji). 3. Grupa posłów na Sejm VIII kadencji (dalej: pierwsza grupa posłów) we wniosku z 29 grudnia 2015 r. zwróciła się o zbadanie zgodności ustawy nowelizującej w całości z art. 2, art. 7, art. 118, art. 119 ust. 1 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja). Ponadto pierwsza grupa posłów wniosła o: – wskazanie przez Trybunał Konstytucyjny minimalnej vacatio legis zmian regulacji ustro- jowych odnoszących się do Trybunału Konstytucyjnego (w ich opinii, powinna ona wyno- sić co najmniej 2 miesiące); OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 11 – niezwłoczne rozpoznanie wniosku w pełnym składzie na podstawie ustawy o TK w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. 3.1. W uzasadnieniu wniosku pierwsza grupa posłów przytoczyła następujące argu- menty: 3.1.1. Po pierwsze, nad projektem ustawy nowelizującej nie odbyła się szersza deba- ta publiczna. Marszałek Sejmu uniemożliwiał posłom opozycji zadawanie pytań w sprawie po- szczególnych proponowanych przepisów (czas wypowiedzi podczas głosowania nad popraw- kami został „rażąco skrócony”), a autor projektu ustawy nie odpowied ział na zadane pytania. Cały proces legislacyjny w Sejmie trwał siedem dni (przy czym pomiędzy jego dru- gim i trzecim czytaniem upłynęło tylko kilka godzin, nie skierowano go do podkomisji sej- mowej oraz analizowano tylko na dwóch posiedzeniach Komisji Usta wodawczej), a Senat procedował kilkanaście godzin . W rezultacie prace ustawodawcze trwały krócej niż w wy- padku projektów pilnych w rozumieniu art. 119 ust. 1 Konstytucji. Dodatkowo drugie i trzecie czytanie projektu ustawy nowelizującej miało miejsce 22 grudnia, a więc w okresie tuż przed świętami Bożego Narodzenia. Żadna z instytucji państwowych nie wyraziła swojego stanowiska co do projektu w brzmieniu uchwalonym ostatecznie przez Sejm (por. druk sejmowy nr 144/VIII kadencja Sejmu). Krajowa Rada Sądowni ctwa (dalej: KRS), Pierwszy Prezes SN, Naczelna Rada Ad- wokacka (dalej: NRA) i Prokurator Generalny (dalej: PG) zdążyły przedstawić jedynie nega- tywne opinie co do pierwotnego projektu ustawy, zawartego w druku sejmowym nr 122/VIII kadencja Sejmu. Opinie te nie zostały rozważone i wzięte pod uwagę, a projekt ustawy w dalszych pracach legislacyjnych został znacznie poszerzony. W rezultacie uchwalenie ustawy nowelizującej odbyło się z rażącym naruszeniem art. 2, art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji. 3.1.2. Po d rugie, pierwsza grupa posłów zakwestionowała wejście w życie ustawy nowelizującej z dniem jej ogłoszenia (o czym przesądził jej art. 5. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywn ych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484; dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) przyjęto, że „określonym założeniem wyjściowym jest minimum 14 dni vacatio legis ” . Ustawodawca nie wskazał, jaki ważny interes państwa wymagał odstąpienia od tej zasady i natychmiastowego wejścia w życie ustawy nowelizującej. W ocenie pierwszej grupy posłów, okres spoczywania ustawy nowelizującej powi- nien wynosić co najmniej 2 miesiące. Ponadto pierwsza grupa posłów zwróciła także uwagę, że ustawodawca powinien określać dzień wejścia w życie nowych regulacji z poszanowaniem „zasady zaufania obywateli do prawa”. 3.1.3. Po trzecie, pierwsza grupa posłów stwierdziła, że uchwalona ustawa nowelizu- jąca znacznie różni się od jej pierwotnego projektu ( por. druki sejmowe nr 122 i 144/VIII kadencja Sejmu). W toku prac ustawodawczych (a zwłaszcza podczas prac w sejmowej Ko- misji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu): – dodano do ustawy o TK kilka nowych przepisów, niemieszczących się w zakresie treścio- wym pi erwotnego projektu ustawy nowelizującej lub pozostających z nim jedynie w pośrednim związku (m.in. art. 28a, art. 31a, art. 36 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 87 ust. 2a; ustawa nowelizująca w ostatecznym brzmieniu zawierała ponadto nowy art. 2 i – wprowadzony podczas trzeciego czytania – art. 3); – uchylono kilkadziesiąt dotychczas istniejących przepisów ustawy o TK, wychodząc ponad założenia projektu (m.in. art. 16, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 2 zdanie drugie, art. 19, art. 20, OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 12 art. 28 ust. 2, art. 30, art. 45 ust. 2, art. 70 ust. 2, art. 82 ust. 5, art. 112 ust. 2, art. 125 ust. 2-4 i art. 137a, a także cały jej rozdział 10) oraz – zrezygnowano z jakiejkolwiek vacatio legis (pierwotnie przewidywano, że ma ona wynosić 30 dni). Zdaniem pierwsz ej grupy posłów, narusza to zasadę przyzwoitej legislacji (por. art. 2 Konstytucji), zasady inicjatywy ustawodawczej (por. art. 118 Konstytucji) oraz zasadę uchwalania ustawy w trzech czytaniach (por. art. 119 Konstytucji). Cel trzech czytań nie zo- stał zrealizowany, ponieważ zmiany do ustawy nowelizującej zostały wprowadzone bez ana- lizy ich rzeczywistych skutków („zupełnie mechanicznie”) oraz uchwalone przez Sejm w ciągu kilku godzin. Ustawa została więc faktycznie uchwalona w dwóch czytaniach. 3.1.4. Reasu mując, pierwsza grupa posłów podkreśliła, że liczba omówionych naru- szeń procesu legislacyjnego przesądza o potrzebie stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy nowelizującej w całości. Wyraziła także pogląd, że ustawa nowelizująca miała stanowić swego rodzaju „pu- łapkę” na Trybunał Konstytucyjny. Trybunał miał zostać pozbawiony możliwości oceny przyjętych w niej rozwiązań pod względem zgodności z Konstytucją. 3.2. Uzasadniając wniosek o orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie ustawy o TK w dotych czasowym brzmieniu, pierwsza grupa posłów powołała się na art. 8 ust. 1, art. 10 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, nie ma „żadnych wątpliwości, że [u]stawa nowelizująca na- rusza standardy konstytucyjne” i nie może być objęta domniemaniem konstytucyjności. Sę- dziowie TK podlegają wyłącznie Konstytucji, a Sejm nie ma prawa do ograniczania kognicji Trybunału za pomocą ustawy. 4. Grupa posłów na Sejm VIII kadencji (dalej: druga grupa posłów) we wniosku z 31 grudnia 2015 r. (data wpływu do Trybunału Konstytucyjnego: 5 stycznia 2016 r.) wnio- sła o stwierdzenie, że ustawa nowelizująca jest w całości niezgodna ze standardami demokra- tycznego państwa prawnego, wynikającymi z art. 2 w związku z art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. 1, oraz z art. 173 w z wiązku z art. 10, a także z art. 195 ust. 1 Konstytucji ze względu na wadliwy tryb jej przyjęcia oraz określenie zasad funkcjonowania konstytucyjnego organu władzy publicznej prowadzące do jego dysfunkcjonalności i braku możliwości rzetelnego wykonywania kompetencji konstytucyjnych. Alternatywnie druga grupa posłów wniosła o stwierdzenie, że: – art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym – odpowiednio – przez art. 1 pkt 2 i 8 ustawy nowelizującej, są niezgodne z art. 2 i art. 173 w związ ku z art. 10 Konsty- tucji; – art. 10 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w preambule Konstytucji; – art. 28a ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji; – art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, odpowiednio – dodany przez art. 1 pkt 7 i zmieniony przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej, oraz art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej są niezgodne z art. 2, art. 78, art. 173 w związku z art. 10, art. 180 ust. 1 i 2, art. 195 ust. 1 oraz art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji; – art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizują- cej, jest niezgodny z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule Konstytucji; OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 13 – art. 80 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z zasadą sprawno- ści działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule Konstytucji, a w zakresie, w jakim obejmuje wnioski dotyczące zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym kierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Pre- zydenta – także z art. 224 ust. 2 Konstytucji; – art. 87 ust. 2 i 2a ustawy o TK, odpowiednio – zmieniony i dodany przez art. 1 pkt 12 usta- wy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 45, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule Kon- stytucji, a w zakresie, w jakim obejmuje wnioski dotyczące zgodności z Konstytucją usta- wy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym kierowane do Trybunału Konsty- tucyjnego przez Prezydenta – także z art. 224 ust. 2 Konstytucji; – art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 190 ust. 5 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule Konstytucji; – art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 197 w związku z art. 112 Konstytu- cji; – art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji; – art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji; – art. 3 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; – art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadą odpowiedniej vacatio legis . Ponadto druga grupa posłów wniosła o rozpoznanie sprawy na podstawie Konstytu- cji oraz ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji. 4.1. W opinii drugiej grupy posłów, stwierdzenie niekonstytucyjności całej ustawy nowelizującej jest konieczne z następujących względów: 4.1.1. Po pierwsze, ustawa ta została uchwalona w wadliwy sposób. Uzasadnienie jej projektu nie spełniało wymogów wynikających z art. 118 ust. 3 Konstytucji. Błędnie przyjęto w nim bowiem brak jakichkolwiek skutków finansowych pro- ponowanych przepisów, podczas gdy należało uwzględnić obciążenia dla budżetu państwa z tytułu odszkodowań za spowodowaną przez nie przewlekłość postępowania. Ponadto druga grupa posłów dostrzegła także brak w uzasadnieniu projektu ustawy elementów przewidzia- nych w art. 34 ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Re- gulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu): nieprzedstawienie skutków społecznych, gospodarczych i prawnych projektu, rze- czywistego stanu rzeczy w dziedzinie podlegającej normowaniu, potrzeby i celu większości planowanych rozwiązań, wyników konsultacji, wariantów rozwiązań i opinii. W toku prac nad ustawą nowelizującą doszło do naruszenia zasady trzech czytań, wynikającej z art. 119 ust. 1 Konstytucji. Poprawki przyjęte po pierwszym czytaniu (nowe brzmienie art. 8 pkt 4 i art. 87 ust. 2 ustawy o TK oraz dodane do niej art. 28a i art. 31a) istot- nie rozszerzały zakres przedmiotowy projektu i stanowiły obejście zasady, że nowości norma- tywne powinny podlegać pełnej procedurze legislacyjnej. Naruszono także art. 163a ust. 1 i 2 w związku z art. 189 ust. 1 regulaminu Sejmu poprzez nieuzasadnione zarządzenie reasumpcji głosowania w sprawie wniosku o zarządzenie przerwy w pracach Komisji Ustawodawczej do 7 stycznia 2016 r. Prace były prowadzone pośpiesznie, co nie było uzasadnione ani materią sprawy, ani też innymi szczególnymi oko- OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 14 licznościami . W opinii drugiej grupy posłów, świadczy to o niezgodności zaskarżonej ustawy z zasadą demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. 4.1.2. Po drugie, zdaniem drugiej grupy posłów, stwierdzenie niekonstytucyjności całej ustawy nowelizującej jest uzasadnione także z uwagi na niezgodność z Konstytucją jej podstawowych założeń. Przewidziane w ustawie rozwiązania są dysfunkcjonalne takim stop- niu, że uniemożliwiają Trybunałowi wykonywanie jego konstytucyjnych zadań. Dotyczy to w szczególności przepisów przewidujących zwiększenie uprawnień władzy ustawodawczej i wykonawczej w stosunku do sędziów Trybunału oraz ograniczenie sprawności i autonomii wewnętrznej Trybunału Konstytucyjnego, które godzą nie tylk o w standardy demokratyczne- go państwa prawnego, ale także w art. 173 w związku z art. 10, art. 180 ust. 1 i 2, art. 190 ust. 5, art. 194 ust. 1 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji. 4.2. Zawarte we wniosku uzasadnienie alternatywnych, szczegółowych zarzutów by- ło następujące: 4.2.1. Przewidziana w ustawie nowa procedura stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego TK (por. zmieniony art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK) budzi zastrzeżenia z powodu niedostatecznej określoności pojęcia „wniosku o wygaśnięcie mandatu sędziego”. Będzie ona także dysfunkcjonalna, zwłaszcza w razie bezczynności Sejmu (prawdo- podobnej z uwagi na brak jakichkolwiek terminów podjęcia przez niego uchwał czy innych środków dyscyplinujących), nieosiągnięcia kworum lub większości głosów wy maganej do podjęcia uchwały przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK oraz w sytuacji, gdy wniosek o wygaśnięcie mandatu dotyczy Prezesa lub Wiceprezesa Trybunału. W opinii drugiej grupy posłów, czynność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędzie- go TK należy do sfery wewnętrznej autonomii Trybunału (a ściśle: tzw. spraw osobowych sędziów TK), która stanowi wyraz odrębności i niezależności władzy sądowniczej. Brak jest konstytucyjnego i systemowego uzasadnienia przekazania tego uprawnienia Sejmowi, a w szczególności nie można tego łączyć z powoływaniem sędziów TK przez Sejm. 4.2.2. Zaostrzone warunki podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sę- dziów TK (por. znowelizowany art. 10 ust. 1 ustawy o TK) mogą potencjalnie skutkować paraliżem Trybunału ze względu na trudności w osiągnięciu wymaganego kworum i większości. Zdaniem drugiej grupy posłów, nie da się ustalić celu analizowanego rozwiązania – w projekcie ustawy zawarto jedynie jego omówienie, nie wskazano natomiast żadnych argu- mentów za koniecznością podwyższenia dotychczasowych standardów. Nie odpowiada on więc przesłankom niezbędności i adekwatności, które składają się na zasadę proporcjonalno- ści. 4.2.3. Przyznanie organom władzy wykonawczej (Prezydentowi i Ministrowi Spra- wiedliwości) prawa do inicjowania postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK (por. dodany art. 28a ustawy o TK) nie ma żadnego systemowego uzasadnienia, godzi w sferę zaliczaną do autonomii Trybunału oraz gwarancje niezawisłości sędziów. 4.2.4. Nowy, quasi - dyscyplinarny tryb złożenia sędzi ego TK z urzędu (por. art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK oraz art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej) przewiduje wyłącz- nie postępowanie jednoinstancyjne. Wymierzana w nim kara ma jednak charakter niewątpli- wie dyscyplinarny i wobec tego powinien się do niej stosować standard wynikający z art. 78 Konstytucji. Przesłanka „szczególnie rażących przypadków” na oznaczenie sytuacji uzasadniają- cej wszczęcie omawianego postępowania nie spełnia wymogów określoności i pewności pra- wa, a jej stosowanie stwarza ryzyko arbitralności. Wprowadza ona także wyłom od zasady nieusuwalności sędziów oraz trójpodziału władzy (ze względu na uzależnienie decyzji OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 15 o pozbawieniu sędziego TK urzędu od woli większości parlamentarnej oraz przyznanie orga- nom władzy wykonawczej prawa do inicjowania postępowania). Druga grupa posłów uznała również, że na skutek omawianego rozwiązania docho- dzi do nieuzasadnionego i nieracjonalnego wyodrębnienia kary złożenia z urzędu z katalogu sankcji dyscyplinarnych. W ten sposób powstały dwa konkurencyjne tryby odpowiedzialności dyscyplinarnej, zróżnicowane pod względem procedury, sankcji i podmiotu, który ją wymie- rza, a tylko jeden (przewidziany w art. 29 ustawy o TK) odpowiada standardom niezawisłości sędziowskiej. Dodatkowo wątpliwości może budzić także redakcja art. 31a ust. 2 ustawy o TK. Z przepisu tego nie wynika jednoznacznie, jaki ma być przedmiot uchwały Zgromadzenia Ogólnego (złożenie sędziego z urzędu czy jedynie wystąpienie z wnioskiem o wydanie w tym zakresie uchwały przez Sejm). Godzi to w za sadę określoności prawa i pogłębia dysfunkcjo- nalność przyjętych rozwiązań. Druga grupa posłów zwróciła także uwagę na nieuregulowanie w ustawie o TK sej- mowego etapu postępowania z wnioskiem o złożenie sędziego z urzędu i pozostawienie tej materii regulaminowi Sejmu. W jej opinii, problematyka ta należy do materii ustawowej i nie jest objęta swobodą regulaminową Sejmu, wynikającą z art. 112 Konstytucji. 4.2.5. Nowe wymogi dotyczące składów orzekających (por. art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK) są w najwyższym s topniu dysfunkcjonalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia, a przez to sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji. Zdaniem drugiej grupy posłów, dostatecz- nym zabezpieczeniem wnikliwości, wszechstronności, jakości i obiektywizmu pracy Trybu- nału są wymogi stawiane kandydatom na sędziów (por. art. 194 ust. 1 Konstytucji oraz art. 18 ustawy o TK). Druga grupa posłów podkreśliła dodatkowo, że przyjęte w omawianym przepisie mieszane kryteria wyznaczania składów orzekających (w zależności od trybu wszczęcia po- stęp owania i przedmiotu zaskarżenia) rodzi ryzyko zróżnicowania zakresu ochrony prawnej, przysługującej podmiotom inicjującym postępowanie przed Trybunałem. Ustalenie liczebno- ści pełnego składu na poziomie 13 sędziów Trybunału stanowi wyraz arbitralnej decyzji ustawodawcy i nie zostało należycie uzasadnione w projekcie ustawy. Wymóg ten negatyw- nie wpłynie na efektywność i tempo prac Trybunału. Jego dalszym rezultatem może być ograniczenie prawa do sądu z powodu przewlekłości postępowania i – w razie braku możli- wości wydania orzeczenia – także iluzoryczność prawa do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Omawiane zasady stanowią także wyraz nadmiernej ingerencji prawodawcy w sferę niezależności władzy sądowniczej z analogicznych powodów do wska zanych w kontekście nowych reguł podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne. 4.2.6. Zasada ustalania terminów rozpraw albo posiedzeń niejawnych według kolej- ności wpływu spraw (por. art. 80 ust. 2 ustawy o TK) nie odpowiada standardom racjonalno- ści i fun kcjonalności. Nie uwzględnia ona, że sprawy mogą różnić się pod względem złożo- ności, a niektórym z nich należy przyznać priorytet z powodu ich istoty lub sposobu zaini- cjowania. Omawiane rozwiązanie jest ponadto sprzeczne z konstytucyjnymi terminami rozpa- tr zenia wniosków Prezydenta o prewencyjną kontrolę ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym (por. art. 224 ust. 2 Konstytucji). Także ograniczenia terminów rozpraw, przewidziane w przepisach przejściowych (por. art. 2 ustawy nowelizującej), będą powodowały obniżenie sprawności działania Trybu- nału. Stanowią one ingerencję w konstytucyjnie gwarantowaną niezależność władzy sądowni- czej, do której powinno należeć decydowanie o kolejności rozpatrywania spraw zawisłych przed jej organami. OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 16 4.2.7. Ustalenie w art. 87 ust. 2 i 2a ustawy o TK najwcześniejszych dopuszczalnych terminów rozpraw ingeruje w niezależność Trybunału Konstytucyjnego i wymusza nieuza- sadnioną zwłokę w rozpatrywaniu zawisłych przed nim spraw. Dotyczy to w szczególności wniosków Prezyde nta o prewencyjną kontrolę ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym, które – w świetle art. 224 ust. 2 Konstytucji – powinny być rozpoznane wcze- śniej, niż przewidują to zaskarżone przepisy. 4.2.8. Zasada podejmowania orzeczeń pełnoskładowych większością 2/3 głosów (por. art. 99 ust. 1 ustawy o TK) jest sprzeczna z postulatem racjonalności prawa i sprawności działania instytucji publicznych. Regulacja zawarta w art. 99 ust. 1 ustawy o TK jest także sprzeczna z art. 190 ust. 5 Konstytucji, który przewiduje wydawanie orzeczeń przez Trybunał większością głosów. Brzmienie tego przepisu różni się od regulacji konstytucyjnych przewi- dujących wymóg uzyskania kwalifikowanej większości głosów. Wobec tego należy przyznać, że jest w nim mowa o zwykłej większości głosów. Dodatkowo druga grupa posłów wskazała, że kwalifikowana większość głosów jest uznawana za cechę charakterystyczną procedur parlamentarnych i rozwiązanie nieadekwatne w postępowaniach jurysdykcyjnych. Wydanie orzeczenia większością 2/3 głosó w w pełnym składzie Trybunału będzie nieproporcjonalnie trudniejsze niż uchwalenie ustawy przez Sejm, co następuje zwykłą więk- szością głosów . W rezultacie kontrola działalności władzy ustawodawczej stanie się dalece nieefektywna, a nawet iluzoryczna. Anali zowane rozwiązanie stanowi także niedopuszczalne wkroczenie władzy usta- wodawczej „w dziedzinę niezależności Trybunału Konstytucyjnego jako organu władzy są- downiczej, skutkujące paraliżem jego działalności i faktycznym zablokowaniem możliwości wykonywania p rzez niego konstytucyjnie określonych zadań”. 4.2.9. Uchylenie przepisów ustawy o TK regulujących sposób wyboru sędziów TK (por. art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej) jest sprzeczne z zasadą, że organizacja Trybunału Konstytucyjnego (a więc i tryb jego obsad zania) należy do materii ustawowej. Kwestia ta nie mieści się w zagadnieniach przekazanych przez art. 112 Konstytucji do unormowania w regulaminie Sejmu, ponieważ Trybunał Konstytucyjny jest niezależnym organem władzy sądowniczej (a nie organem Sejmu). Działanie ustawodawcy, motywowane zamiarem jej przeniesienia do regulaminu Sejmu, stanowi także niedopuszczalną ingerencję w niezależność i odrębność władzy sądowniczej. 4.2.10. Ograniczenie przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej do okoliczności występujących po objęciu stanowiska (na skutek wykreślenia art. 28 ust. 2 ustawy o TK) prowadzi do osłabienia istotnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Otwiera to drogę do sprawowania urzędu sędziego TK przez osoby, które uchybiły obowiązkowi piastowanego w cześniej urzędu państwowego lub które okazały się niegodne urzędu sędziego TK. Złożenie takich osób z urzędu byłoby możliwe jedynie w trybie określonym w art. 31a ust. 1 ustawy o TK, a więc na mocy uchwały Sejmu. Narusza to zasadę niezależno- ści i odrębności władzy sądowniczej. 4.2.11. Regulacja przejściowa, nakazująca m.in. ustalanie składów orzekających i kolejności rozpraw na podstawie znowelizowanej ustawy (por. art. 2 ustawy nowelizującej), narusza zasadę poprawnej legislacji. Podważa także zaufanie obywateli do państwa i stanowionego prawa, uchybia wy- maganiom prawa do sądu (zwłaszcza prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki) oraz godzi w „niezależność i niezawisłość” Trybunału. 4.2.12. Uzasadnienie zarzutu niezgodności art. 5 ustawy nowe lizującej z art. 2 Kon- stytucji ogranicza się do stwierdzenia, że wejście w życie jej przepisów z dniem ogłoszenia narusza zasadę odpowiedniej vacatio legis . OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 17 4.3. Uzasadniając wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed noweliz acji, druga grupa posłów wskazała, że ustawa nowelizująca jest przedmiotem kontroli, wobec czego nie powinna stanowić podstawy wydania wyroku. Jej pominięcie jest konieczne w celu ochrony podstawowych zasad ustrojowych i wartości de- mokratycznego państwa pr awnego (w tym ochrony praw i wolności obywatelskich oraz sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych) . W tym kontekście druga grupa po- słów wyraziła także pogląd, że – w razie stwierdzenia niekonstytucyjności rozwiązań przewi- dzianych w ustawie nowelizującej – istniałaby możliwość wznowienia postępowania na pod- stawie art. 190 ust. 4 Konstytucji we wszystkich sprawach, w których była ona stosowana. Druga grupa posłów zauważyła, że orzekanie na podstawie dotychczasowego brzmienia ustawy o TK nie o znacza zniesienia domniemania konstytucyjności ustawy nowe- lizującej. Domniemanie to pozostaje w mocy i wiąże wszystkie organy władzy publicznej i obywateli – z wyjątkiem jednak sędziów Trybunału, którzy podlegają wyłącznie Konstytucji (por. art. 195 ust. 1 Konstytucji). Ponadto druga grupa posłów odniosła się także do art. 197 Konstytucji, w myśl któ- rego organizację i tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa . W ich opinii, gdy regulacje ustawowe uniemożliwiają sprawne i rzetelne działanie Trybunał u Konstytucyjnego, powinien on orzec z ich pominięciem (obliguje do tego art. 188 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 195 ust. 1 Konstytucji). 5. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO albo Rzecznik) we wniosku z 8 stycznia 2016 r. zakwestionował zgodność: – całej ustawy nowelizującej z art. 7, art. 112 oraz art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji; – art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej z art. 173 w związku z art. 10, art. 180 ust. 2 i art. 195 ust. 1 Konstytucji; – art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej z zasa dą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konsty- tucji; – art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 195 ust. 1 Konsty- tucji; – art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konsty- tucji, art. 45 ust. 1, art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 188 Konstytucji, a także z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 391; da- lej: Karta); – art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konsty- tucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty; – art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Kon- stytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty; – art. 1 pkt 14 ustawy nowelizujące j z art. 122 ust. 3, art. 133 ust. 2, art. 189 i art. 190 ust. 5 Konstytucji; – art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji; – art. 2 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty; – art. 5 ustawy nowelizującej z zasadą pewności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 88 ust. 1 i art. 188 Konstytucji. 5.1. Na wstępie Rzecznik wskazał, że ochrona niezależności Trybunału Konstytucyj- nego i niezawisłości jego sędziów oraz gwarancje proceduralne podczas postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowią fundament ochrony praw człowieka w polskim syste- mie prawnym. Uzasadnia to legitymac ję Rzecznika do przedstawienia stanowiska w sprawie. OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 18 5.2. Odnosząc się do zarzutów wobec całej ustawy nowelizującej, Rzecznik zwrócił uwagę na liczne wątpliwości co do trybu jej uchwalenia. Prace nad projektem ustawy nowelizującej były prowadzone bardzo s zybko, pomimo że treść tych przepisów dotyczyła zagadnień ustrojowych . W jego opinii, tempo prac nad ustawą nowelizującą było sprzeczne z tym założeniem i stanowiło obejście art. 123 ust. 1 Konstytucji. Dodatkowo narażało na uszczerbek takie konstytucyjne wartości, jak zasada zau- fania obywateli do państwa i prawa oraz zasada dialogu społecznego (por. art. 2 i preambuła Konstytucji). Ustawa nowelizująca nie została rozpatrzona w rozumieniu art. 119 ust. 1 Konstytu- cji. Nie doszło do pogłębionej dyskusji nad krytycznymi opiniami, złożonymi w toku prac legislacyjnych przez Pierwszego Prezesa SN, KRS, PG, NRA, Helsińską Fundację Praw Człowieka (dalej: HFPC) i Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu (a zawierały one „najcięż- sze” gatunkowo zarzuty niekonstytucyjności projektowanych rozwiązań). Nie prowadzono także dialogu z organami władzy sądowniczej, wymaganego przez zasadę równowagi władzy ustawodawczej i sądowniczej. Poprawki zgłoszone na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu nie dotyczyły materii, która była objęta pierwotnym projektem usta- wy, lecz stanowiły novum normatywne. Nie przeszły one więc trzech czytań wymaganych w art. 119 ust. 1 Konstytucji i wykraczały poza zakres poprawki, wyznaczony w art. 119 ust. 2 Konstytucji. W toku post ępowania naruszono także zasady procesu legislacyjnego, wy- nikające z regulaminu Sejmu, przyjętego na podstawie art. 112 Konstytucji (por. art. 34 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 7, art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu). W projekcie ustawy nie ujawniono rzeczywistego celu ustawy (którym było dążenie do sparaliżowania działalności Trybunału). Nie wskazano również, jakie pozytywne skutki społeczne ma ona wywoływać (pogłębienie kryzysu konstytucyjnego i wydłużenie czasu oczekiwania na orzeczenia Trybunału są skutkami negatywn ymi). Błędnie uznano także, że projekt nie jest objęty prawem UE, choć Trybunał Konsty- tucyjny jest uprawniony do kierowania pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ostateczna wersja projektu nie została także skonsultowana z SN i KRS. Stanowiło to naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownic- twa (Dz. U. Nr 126, poz. 714, ze zm.; dalej: ustawa o KRS) oraz art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym ( Dz. U. z 2013 r. poz. 499, ze zm.; dalej: ustawa o SN). Zrezygnowano także z terminów doręczenia posłom druków sejmowych przed pierwszym i drugim czytaniem (por. art. 37 ust. 3 i art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu). Podsumowując zarzuty legislacyjne, Rzecznik zwrócił uwagę, że omówiony sposób stanowienia prawa naruszał również rotę ślubowania poselskiego, według której poseł zobo- wiązany jest przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej (por. art. 104 ust. 2 Konstytucji). Kumulacja naruszeń regulaminu Sejmu oraz dwóch ustaw regulujących udział kon- stytucyjnych organów państwa w procesie ustawodawczym (tj. ustawy o KRS i ustawy o SN) prowadzi do wniosku, że zakwestionowana ustawa została uchwalona z „mającym swój kon- stytucyjny wymiar naruszeniem porządku obrad Sejmu”. Stanowi to o jej niezgodności z art. 112 Konstytucji. Naruszenie regulaminu Sejmu oraz wspomnianych ustaw oznacza także naruszenie zasady praworządności (por. art. 7 Konstytucji). OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 19 5.3. Uzasadnienie zarzutów szczegółowych wobec kwestionowanych przepisów było następujące: 5.3.1. Nowa procedura stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego TK, wprowa- dzona przez art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej, godzi w zasadę niezależności Trybunału Konstytucyjnego. Jest to istotne zwłaszcza z punktu widzen ia gwarancji należytego rozpo- znania skarg konstytucyjnych (por. art. 79 Konstytucji), ponieważ tylko niezawisły i niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej organ może skutecznie chronić prawa jednostki. Stanowi to także zagrożenie niezawisłości sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Sędzia konstytucyjny bada zgodność z Konstytucją przepisów prawa, w których uchwaleniu biorą udział organy zaangażowane w postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu (Prezydent, Sejm i Minister Sprawiedliwości) . W rezultacie to „podsądny” decydowałby o losie sędziego orzekającego w jego sprawie. W opinii Rzecznika, relacja między Sejmem i sędziami TK została w sposób wy- czerpujący określona w Konstytucji i sprowadza się wyłącznie do wyboru danej osoby na sędziego TK (por. art. 194 ust. 1 Konstytucji). Potwierdza to także treść art. 196 i art. 197 Konstytucji. W świetle Konstytucji, kwestia mandatu sędziego konstytucyjnego stanowi więc wewnętrzną sprawę samego Trybunału i może być rozstrzygana wyłącznie przez organy Try- bunału Konstytucyjnego. Wobec powyższego Rzecznik uznał, że art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji. Sprzeczność tych przepisów z art. 180 ust. 2 Konstytucji polega zaś na tym, że w my śl tego przepisu złożenie sędziego z urzędu jest dopuszczalne jedynie na mocy orze- czenia sądu (w tym wypadku: Trybunału) i nie może być przedmiotem orzekania żadnego organu pozasądowego. 5.3.2. Zaostrzone zasady podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogól ne, prze- widziane w art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, mogą uniemożliwić temu organowi podjęcie uchwał np. w razie długotrwałej choroby lub innych powodów nieobecności więcej niż dwóch sędziów TK. Może to prowadzić m.in. do tego, że projekt dochodów i wydat ków bu- dżetowych Trybunału nie zostanie uchwalony w terminach wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), co sparaliżuje działalność Trybunału. Podobnie destabilizujące skutki może mieć wymóg podejmowania uchwał większością 2/3 głosów. W opinii Rzecznika, regulacja godząca w sprawność podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne jest sprzeczna z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Kon- stytucji. 5.3.3. Nowe zasady postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK, wprowadzo- ne przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, naruszają gwarancje niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów (por. art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji). Żądanie wszczęcia postępowania dy scyplinarnego przez Prezydenta albo Ministra Sprawie- dliwości zakłada relację zależności organu sądowego od organów pozasądowych, które mogą działać z pobudek politycznych. Zdaniem Rzecznika, powyższej oceny nie zmienia prawo Prezesa TK do decydowa- nia o za sadności wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Publiczna ocena postę- powania sędziego, wyrażona w sformalizowanej procedurze przez Prezydenta albo Ministra Sprawiedliwości, niewątpliwie wpływa na postrzeganie danego sędziego (i jego działalności orzeczniczej) przez społeczeństwo. Nawet nieuzasadnione zarzuty mogą podważać wiarygod- ność sędziego, a w konsekwencji – także Trybunału Konstytucyjnego. 5.3.4. Znowelizowane zasady określania składów orzekających Trybunału (por. art. 1 pkt 9 ustawy nowel izującej) będą miały istotne konsekwencje praktyczne. Wnioski podmio- tów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1- 5 Konstytucji będą rozpoznawane w pełnym skła- OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 20 dzie, nawet jeśli będą dotyczyły aktów prawnych tak niskiej rangi, jak zarządzenie ministra. Równocześ nie o zgodności ustaw z Konstytucją będzie rozstrzygał zwykły skład, o ile postę- powanie zostanie wszczęte skargą konstytucyjną albo pytaniem prawnym. Trybunał Konsty- tucyjny w pełnym składzie będzie decydował o zgodności rozporządzenia ministra z Konsty- tucj ą, zaś sędzia sądu rejonowego jednoosobowo będzie mógł odmówić stosowania tego roz- porządzenia, odwołując się do treści art. 178 ust. 1 Konstytucji. W sprawach zainicjowanych przez Rzecznika, to Rzecznik będzie w istocie ustalał skład orzekający. Powołanie we wniosku wyłącznie Konwencji spowoduje rozpoznanie spra- wy przez zwykły skład orzekający. Wskazanie jako wzorców kontroli tylko przepisów Kon- stytucji, które są zasadniczo zbieżne z Konwencją, będzie zaś skutkowało obowiązkiem roz- poznania sprawy przez pełny skład Trybunału Konstytucyjnego. Wprowadzenie orzekania w pełnym składzie jako reguły w sposób oczywisty wydłu- ży czas rozpoznawania spraw przez Trybunał Konstytucyjny, a w niektórych przypadkach w ogóle uniemożliwi wydanie orzeczenia. Angażowanie w roz poznawanie spraw dotyczących legalności rozporządzenia co najmniej 13 sędziów Trybunału z całą pewnością czyni postę- powanie przed Trybunałem Konstytucyjnym mniej efektywnym . W dotychczasowym stanie prawnym ta liczba sędziów wystarczyłaby do skompletowania czterech składów orzekających w tego typu sprawach. Z kolei wymaganie ustawodawcy, aby orzekanie w pełnym składzie następowało z udziałem co najmniej 13 sędziów, może blokować wydanie jakiegokolwiek orzeczenia. Świadczy o tym sprawa o sygn. K 34/15, w której Trybunał wyłączył trzech sędziów z udzia- łu w postępowaniu (por. postanowienie z 30 listopada 2015 r., sygn. K 34/15, OTK ZU nr 11/A/2015, poz. 185). Powyższe względy uzasadniają – zdaniem Rzecznika – uznanie, że art. 1 pkt 9 usta- wy nowelizującej jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytu- cji. Przepis ten zawiera regulacje niekonsekwentne, niedające się w racjonalny sposób wy- tłumaczyć, chaotyczne, przypadkowe i sprzeczne z podstawowymi zasadami logiki. Jego niezgodność z art. 188 Konstytucji polega zaś na tym, że tryb postępowania przewidziany w art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej uniemożliwia Trybunałowi wydanie orze- czenia w określonych konstytucyjnie sprawach (np. w razie wyłączenia trzech sędziów Try- bunału). Jeszcze ostrzej ten problem rysuje się w przypadku badania przez Trybunał Konsty- tucyjny zgodności ustawy z Konstytucją w trybie kontroli prewencyjnej (por. art. 122 ust. 3 Konstytucji). Brak orzeczenia Trybunału będzie stanowił przeszkodę dla wejścia tej ustawy w życie oraz będzie prowadzić do zniweczenia prerogatywy Prezydenta do wystąpienia z takim wnioskiem (por. art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji). Nowe zasady orzekania, wynikające z art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, spowodują także przewlekłość postępowania sądowego w sprawach, w których skierowano pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, przy czym bezpośrednią przyczyną tej zwłoki będą decyzje podjęte przez ustawodawcę. Stanowi to naruszenie standardu prawa do sądu, wynika- jącego z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W opinii Rzecznika, omówiony przepis jest także niezgodny z art. 47 Karty, który przewiduje prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez sąd w razie naruszenia praw lub wolności gwarantowanych przez prawo UE. Trybunał Konstytucyjny rozpat ruje wszak pytania prawne sądów związane z prawem unijnym i ocenia akty prawa pochodnego Unii Europejskiej w trybie skargi konstytucyjnej, podlega więc standardom wynikającym z art. 47 Karty. 5.3.5. Nakaz rozpoznawania wniosków w kolejności wpływu do Trybunału (por. art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej) zawiera wewnętrzną sprzeczność. Według Rzecznika, intencją ustawodawcy było rozpoznawanie pytań prawnych sądów i skarg konstytucyjnych poza kolejnością. Przez nieudolną redakcję przepisu nie jest to jednak możliwe, ponieważ OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 21 terminy rozpraw (posiedzeń niejawnych) muszą być wyznaczane według kolejności wpływu wszystkich spraw do Trybunału Konstytucyjnego. Wykluczone jest przy tym uznanie, że po- jęcia „wniosek” i „sprawa” są tożsame – użycie każdego z nich prowadzi do odmiennych konsekwencji prawnych (w tym przypadku – niezamierzonych przez ustawodawcę). Art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej jest więc niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Rozpatrywanie spraw według kolejności ich wpływu jest też rozwiązaniem dysfunk- cjonalnym, ponieważ nie uwzględnia różnic w poziomie skomplikowania i zakresie zaskarże- nia. W rezultacie skład orzekający będzie musiał się wstrzymywać z wydaniem orzeczenia, nawet jeżeli jest już do tego gotowy. Rzecznik z wrócił także uwagę, że znowelizowany art. 80 ust. 2 ustawy o TK nie zo- bowiązuje Trybunału do wydawania orzeczeń według kolejności wpływu spraw do Trybunału (lecz ma wpływ jedynie na harmonogram rozpraw). Teoretycznie istnieje więc możliwość wyznaczania roz praw natychmiast po wpłynięciu sprawy, a następnie ich odraczania do cza- su, gdy sprawa będzie dostatecznie wyjaśniona do wydania orzeczenia. W odniesieniu do art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej aktualny jest także zarzut naru- szenia prawa do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty). Przepis ten osłabia zwłaszcza gwarancje rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki pytań prawnych. 5.3.6. Najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw, przewidziane w art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej, są kilka razy dłuższe niż dotychczasowe (nawet w wypadku skorzysta- nia z możliwości ich skrócenia przez Prezesa Trybunału) i znacznie wykraczają poza termin sporządzenia pisemnego stanowiska przez obowiązkowych uczestników postępowania (por. art. 85 ust. 2 i 5 ustawy o TK) . Wobec tego zaskarżone rozwiązanie nie służy prawidłowemu przygotowaniu się do rozprawy przez uczestników postępowania (wzmocnieniu przysługują- cych im gwarancji procesowych). Rzecznik od 1988 r. bierze aktywny udział w postępowaniu przed Trybunałem i nigd y nie dostrzegł, aby dotychczasowe zasady wyznaczania rozpraw utrudniały przygotowanie do rozprawy. Według niego, jedynym celem wprowadzanej zmiany jest więc wydłużenie czasu rozpoznawania spraw przez Trybunał, co jest niezgodne z zasadą sprawności działania organów państwa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Stanowienie regulacji uniemożliwiających efektywne realizowanie konstytucyjnych obowiązków przez Trybunał jest także niezgodne z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Ich dalszą konsekwencją jest także naruszenie prawa do sądu (por. art. 45 ust. 1 Kon- stytucji i art. 47 Karty), zwłaszcza poprzez przewlekłe rozpatrywanie spraw zainicjowanych pytaniem prawnym. 5.3.7. Wymóg podejmowania orzeczeń pełnego składu Trybunału większością 2/3 głosów (por. art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej) stanowi niedopuszczalną korektę zasady ustalonej w art. 190 ust. 5 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika, przepis ten zawiera wymóg wy- dawania orzeczeń zwykłą większością głosów (przy czym sędzia TK nie może się wstrzymać od głosowania), ponieważ wszystkie wypadki zastosowania większości kwalifikowanej zosta- ły przez ustrojodawcę wyraźnie ujęte w Konstytucji. Zaskarżony przepis jest także całkowicie dysfunkcjonalny. Może on m.in. znacząco opóźniać wejście w życie ustawy zakwestionowanych przed ich wejściem w życie w trybie prewencyjnym i przekształcać prerogatywę Prezydenta do złożenia wniosku o kontrolę usta- wy w prawo do zablokowania jej wejścia w życie nawet na wiele lat. Przesądza to o jego sprzeczności z art. 122 ust. 3 Konstytucji. Z analogicznych względów art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej jest także niezgodny z art. 133 ust. 2 i art. 189 Konstytucji. W razie braku możliwości uzyskania wymaganej więk- szości 2/3 głosów Trybunał Konstytucyjny nie będzie mógł bowiem wydać orzeczeń w sprawach przewidzianych w powołanych przepisach Konstytucji. OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 22 5.3.8. Uchylenie przez art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej przepisów ustawy o TK regulujących tryb zgłaszania kandydatów na sędziów TK spowodowało samodzielne unor- mowanie tego zagadnienia w regulaminie Sejmu, co nie ma podstaw w art. 112 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej niezależnym od innych władz (por. art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji). Wybór sędziego TK nie jest wyłącznie wewnętrzną spraw ą Sejmu, skoro osoba ta ma rozstrzygać m.in. o zakresie ochrony praw i wolności jed- nostki. Regulacje ustawowe są ponadto bardziej odporne na nieprzemyślane zmiany oraz le- piej chronią pozycję prawną i substrat osobowy Trybunału . W opinii Rzecznika, regulamin Sejmu nie może więc być wyłączną podstawą określenia trybu wyboru sędziów. Wobec powyższego art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji. 5.3.9. R eguły rozpatrywania spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, przewidziane w jej art. 2, zostały określone z naruszeniem zasady poprawnej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Z literalnego brzmienia zaskarżonego przepisu wynika, że postępowanie w takich sprawach powinno być prowadzone wyłącznie na podstawie ustawy nowelizującej. Tymcza- sem nie jest to możliwe, ponieważ istotne zasady proceduralne, warunkujące możliwość pro- wadzenia postępowania (np. reguły zawiadamiania uczestników postępowania), przewidziane są w ustawie znowelizowanej (tj. w ustawie o TK). Nie da się także stwierdzić, czy zasada ustalania składów orzekających „w każdym przypadku” według nowych reguł odnosi się tylko do postępowań określonych w kwestiono- wanym przepisie. Ponadto art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie zawiera podmiotu (nie wynika z niego, kto ma orzekać, można jedynie się domyślać, że chodzi o Trybunał Konstytucyjny). Możliwa jest też taka interpretacja tego przepisu, która prowadziłaby do uchylenia wydanych już zarządzeń o wyznaczeniu rozprawy, a więc do wstecznego działania ustawy nowelizującej (wbrew zasadzie lex retro non agit , wynikającej z art. 2 Konstytucji). Omawiana regulacja jest także obciążona wadami merytorycznymi, ponieważ pro- wadzi do nieuzasadnionego przedłużania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Stanowi to naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty z podobnych powodów, jak wskazane wcześniej. 5.3.10. Wejście w życie ustawy nowelizującej z dniem ogłoszenia (por. art. 5 ustawy nowelizującej) jest nieuzasadnionym wyjątkiem od „założenia wyjściowego” o adekwatności 14-dniowej vacatio legis . Wbrew wymogom wynikającym z art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, autorzy ustawy nawet nie próbowali wskazać, jaki ważny interes pań- stwa uzasadniał odstąpienie od tej zasady. Zdaniem Rzecznika, celem zaskarżonej regulacji było uniemożliwienie kontroli kon- stytucyjności ustawy nowelizującej w okresie vacatio legis . Działanie to było niedopuszczal- nym obejściem Konstytucji i stanowiło naruszenie jej art. 188, nie mogło więc stanowić usprawiedliwienia natychmiastowego wejścia w życie tego aktu. Art. 5 ustawy nowelizującej jest także niezgodny z art. 88 ust. 1 Konstytucji. Na tle tego przepisu w doktryni e przyjmuje się, że ustawy wchodzą w życie z początkiem dnia, w którym zostały ogłoszone. Tymczasem ustawa nowelizująca została opublikowana w Dzienniku Ustaw 28 grudnia 2015 r. o godzinie 16.44, co w praktyce oznaczało jej wejście w życie przed ogłoszenie m. 5.4. W końcowej części wniosku Rzecznik zawarł uwagi formalne dotyczące sposo- bu rozstrzygnięcia sprawy. 5.4.1. W opinii Rzecznika, ustawa nowelizująca nie może być podstawą orzekania, ponieważ każde wydane na jej podstawie orzeczenie stanowiłoby narus zenie Konstytucji. OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 23 Trybunał Konstytucyjny nie może legitymizować obejścia Konstytucji, polegającego na takim oznaczeniu daty wejścia w życie ustawy, aby uniemożliwić kontrolę jej konstytucyjności w okresie vacatio legis . Rzecznik przypomniał w tym kontekście, że sędziowie Trybunału podlegają wyłącz- nie Konstytucji (por. art. 195 ust. 1). Wobec tego nie ma do nich zastosowania domniemanie konstytucyjności ustawy nowelizującej. Dokonując oceny ustawy, sędzia TK ma obowiązek bezpośrednio stosować Konstytucję ( por. art. 8 ust. 2 Konstytucji). W opinii Rzecznika, nie oznacza to wcale konieczności odmowy zastosowania całej ustawy nowelizującej. Wystarczy pominięcie (na podstawie art. 195 ust. 1 Konstytucji) jej art. 5, który już „na pierwszy «rzut oka», bez potrzeby dogłębnej analizy prawnej” jest nie- konstytucyjny. Otwierałoby to drogę do zbadania zgodności całej ustawy z Konstytucją na podstawie dotychczasowych przepisów. 5.4.2. Rzecznik wyjaśnił, że nieprzypadkowo przedmiotem zaskarżenia we wniosku uczynił przepisy ustawy nowelizującej (a nie przepisy ustawy o TK w zmienionym brzmie- niu). Jego celem było uniknięcie wtórnej niekonstytucyjności w postaci luki prawnej, powsta- łej w wypadku stwierdzenia niezgodności z Konstytucją ustawy o TK w brzmieniu po nowe- lizacji. 5.4.3. Rzecznik wniósł także o rozpoznanie sprawy łącznie z wnioskami o sygn. K 47/15 na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o TK. 6. Krajowa Rada Sądownictwa we wniosku z 15 stycznia 2016 r. wniosła o zbadanie zgodności: – ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 10, art. 45 ust. 1, art. 118, art. 119 ust. 1 i art. 123 ust. 1 Konstytucji, – art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 8, art. 131 ust. 1 i art. 197 Konstytu- cji, – art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 8 i art. 188 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 Konwencji, – art. 8 pkt 4 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 2 i art. 31a ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 10, art. 173, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 i 2 Konstytucji, – art. 28a ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 10, art. 173 i art. 195 ust. 1 i 2 Konstytucji, – art. 44 ust. 3 w związku z art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 i 14 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 190 ust. 5 i art. 197 Konstytucji, a także z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 Konwencji. Ponadto KRS wniosła o rozpoznanie złożonego wniosku na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, łącznie z wnioskami poselskimi oraz wnioskiem Pierwszego Prezesa SN. 6.1. Uzasadniając swoją legitymację do złożenia wniosku, KRS podkreśliła, odwołu- jąc się do art. 186 ust. 1 oraz art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 Konstytucji, że niezależność Trybunału Konstytucyjnego przekłada się na niezależność sądów z uwagi na „bezpośrednie powiązanie” między postępowaniem przed Trybunałem i postępowaniem są- dowym. Jest ono widoczne zwłaszcza w procedurze skarg konstytucyjnych i pytań prawnych, chociaż każde orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wpływa na obowiązywanie prawa (i – tym samym – na stosowanie prawa przez sądy). 6.2. W opinii Krajowej Rady Sądownictwa, ustawa nowelizująca jest w całości nie- zgodna z Konstytucją na dwóch płaszczyznach. OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 24 6.2.1. Po pierwsze, pogłębia kryzys wokół Trybunału Konstytucyjnego, znacząco utrudniając mu wykonywanie zadań przewidzianych w art. 188 i art. 189 Konstytucji. Wpro- wadzone w niej rozwiązania uniemożliwiają Trybunałowi funkcjonowanie w pełni niezależ- nie od władzy ustawodawczej i wykonawczej, a to godzi w niezależność Trybunału i nieza- wisłość jego sędziów. Nowe zasady podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne (por. zmieni ony art. 10 ust. 1 ustawy o TK) są nieracjonalne i mogą w praktyce stanowić przeszkodę dla po- dejmowania uchwał niezbędnych do funkcjonowania Trybunału (np. w przedmiocie projektu budżetu czy spraw dyscyplinarnych). Ich dalszym skutkiem może być destabiliza cja i dezorganizacja Trybunału, co będzie miało negatywny wpływ na możliwość wykonywania funkcji orzeczniczych. Wymóg uzyskania głosów blisko 90% sędziów TK dla podjęcia uchwały w każdej sprawie „przekracza organizacyjne i techniczne możliwości obradowania i podejmowania uchwał” i nie obowiązuje w żadnej innej instytucji. Zgodnie z nowym art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał orzeka w pełnym skła- dzie, chyba że „ustawa stanowi inaczej” . W opinii KRS, otwiera to drogę do określenia skła- du TK w innych usta wach niż ustawa o TK. Tymczasem zagadnienie to należy do materii ustrojowych i z tego względu powinno być wyczerpująco uregulowane w ustawie o TK. Orzekanie w pełnym składzie ma zasadach przewidzianych w tym przepisie spowoduje także wydłużenie postępowania przed Trybunałem, a w rezultacie – także postępowań sądowych, w których sąd wystąpił do Trybunału z pytaniem prawnym (co narusza art. 45 ust. 1 Konsty- tucji i art. 6 Konwencji). Taki sposób orzekania powinien być zastrzeżony wyłącznie do spraw najważniejszych dla porządku prawnego państwa. Autorzy projektu ustawy nie udo- wodnili także, iż gwarantuje to rozpatrzenie sprawy w sposób bardziej wszechstronny i wnikliwy niż dotychczas . W tym kontekście Krajowa Rada Sądownictwa dodała, że orze- czenia Trybunału Konstytucyjnego (niezależnie od tego, w jakim składzie zostały wydane) cieszą się ogromnym zaufaniem społecznym oraz cechuje je „niezwykle wysoki poziom me- rytoryczny”. Podejmowanie rozstrzygnięć większością 2/3 głosów (por. art. 99 ust. 1 ustawy o TK w nowym b rzmieniu) może skutkować niezdolnością Trybunału do wydania orzeczenia i, mimo obowiązku wynikającego z Konstytucji. Projektodawca nie uzasadnił tak poważnego odstępstwa od ogólnych zasad obowiązujących w innych postępowaniach sądowych, zwłasz- cza w procedurze cywilnej (stosowanej odpowiednio w postępowaniu przed Trybunałem na mocy art. 74 ustawy o TK). Wyznaczanie rozpraw według kolejności wpływu spraw (por. art. 80 ust. 2 ustawy o TK) nie jest skorelowane z uprawnieniami przewodniczącego składu orzekająceg o, wynika- jącymi z art. 87 ust. 1 ustawy o TK. W praktyce niemożliwe może być zsynchronizowanie rozpraw i posiedzeń wyznaczanych przez przewodniczących poszczególnych składów orzeka- jących, co może skutkować zachwianiem założonej kolejności rozpatrywania spr aw i destabilizacją organizacyjną pracy orzeczniczej. Omawiana zasada pozbawia także Prezesa Trybunału instrumentów racjonalnego i efektywnego kierowania pracami Trybunału, zwłasz- cza w razie konieczności niezwłocznego wydania orzeczenia (np. w sprawach spo rów kompe- tencyjnych, ustaw ustrojowych, spraw o szczególnej doniosłości społecznej czy umów mię- dzynarodowych). Rozwiązanie to godzi w zasadę poprawnej legislacji i zasadę legalizmu, a ponadto narusza prawo jednostki do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnione j zwłoki, pod- ważając zaufanie obywateli do państwa i jego organów. Jako dysfunkcjonalne i nieuzasadnione KRS oceniła także minimalne terminy ocze- kiwania na rozprawę, wynikające z nowego art. 87 ust. 2 ustawy o TK. W jej opinii, przepis ten jest sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konsty- tucji, oraz godzi w prawo jednostki do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, al- bowiem przeczy zasadzie sprawnego i rzetelnego funkcjonowania organów państwa. Niera- OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 25 cjonalny okres „leżakowania” sprawy pomiędzy doręczeniem stronie zawiadomienia o terminie rozprawy a wyznaczonym terminem rozprawy godzi w interes uczestnika postę- powania. Przewlekłość postępowań przed Trybunałem może mieć także negatywne skutki dla funkcjonowania państwa oraz skutkować destabilizacją systemu prawnego. 6.2.2. Po drugie, powodem zakwestionowania konstytucyjności ustawy nowelizują- cej w całości przez KRS były także uchybienia, które miały miejsce podczas jej uchwalania. W opinii KRS, zakres i charakter zmian wprowadzonych do projektu tej ustawy po pierwszym czytaniu w Sejmie prowadzi do wniosku, że ustawa była „faktycznie procedowa- na” nie w trzech, lecz dwóch czytaniach. Dodane wówczas przepisy dotyczące postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK oraz ich usu wania z urzędu stanowiły novum legislacyj- ne. Projektodawca nie zapewnił KRS możliwości ich zaopiniowania. Prace nad ustawą toczyły się nieustannie, także w godzinach nocnych. Nieformalnie była ona procedowana w trybie pilnym, pomimo że taki status mogą mieć wyłącznie projekty rządowe, niedotyczące m.in. ustroju i właściwości władz publicznych (por. art. 123 ust. 1 Konstytucji). 6.3. Krajowa Rada Sądownictwa odrębnie uzasadniła zastrzeżenia wobec konkret- nych zaskarżonych przepisów. 6.3.1. Odnosząc się do braku vacatio legis (por. art. 5 ustawy nowelizującej), KRS wyraziła pogląd, że dla ustaw o charakterze ustrojowym termin ten nie powinien być krótszy niż sześć miesięcy. Okres ten należało wydłużyć w stosunku do standardowych 14 dni, m.in. z uwagi na negatywne zaopiniowanie projektu ustawy (w tym w zakresie zgod- ności z Konstytucją) przez szereg organów i instytucji oraz konieczność pozostawienia czasu na wyeliminowanie ewentualnych błędów i zbadanie zgodności uchwalonych przepisów z Konstytucją. Zdaniem KRS, zbyt pochopne wprowadzenie zmian w funkcjonowaniu Trybunału Konstytucyjnego może doprowadzić nie tylko do jego niewydolności funkcjonalnej i orzeczniczej, ale także do destabilizacji państwa. Ustawodawca wskazywał żadnego ważne- go interesu państwa, wymagający natychmiastowego wejścia w życie ustawy nowelizującej. Pominięcie vacatio legis w ustawie nowelizującej spowodowało, że uczestnicy po- stępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z wprowadzonymi zmianami. W opinii KRS, podważa to zaufanie obywateli do państwa i jego organów. Rozwiązanie to będzie miało także negatywne skutki dla Trybunału Konstytucyjne- go, ze względu na brak dostatecznego czasu na organizacyjne przygotowanie się do nowych stand ardów i wymogów. Skutkiem braku vacatio legis jest także zamknięcie możliwości zbadania konstytu- cyjności ustawy nowelizującej przed jej wejściem w życie . W opinii KRS, świadczy to o nieracjonalności ustawodawcy i jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego. „Trudno uznać za właściwe rozwiązania prawne, które zobowiązują Trybunał Konstytucyjny do badania zgodności z Konstytucją konkretnej ustawy na podstawie procedur wprowadzonych przez tę ustawę”. 6.3.2. W opinii KRS, uchylenie w całości rozdziału 10 ustawy o TK, bez wprowadzenia w jego miejsce nowych regulacji, jest niezgodne z Konstytucją, w szczególności z jej art. 197. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca jest zobowiązany uregulować w ustawie organizację i tryb procedowania w każdej sprawie należącej do wła- ściwości Trybunału (a więc także w zakresie postępowań dotyczących stwierdzania przeszko- dy w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta). 6.3.3. Nowe zasady stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego TK (por. art. 8 pkt 4 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 2 oraz art. 31a ustawy o TK w brzmieniu nada- OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 26 nym przez ustawę nowelizującą) w sposób rażący – zdaniem KRS – naruszają Konstytucję. Przejawia się to zarówno w scedowaniu uprawnień Zgromadzenia Ogólnego na Sejm (organ władzy ustawodawczej), jak i w pr zyznaniu możliwości inicjowania postępowania Prezyden- towi i Ministrowi Sprawiedliwości (organom władzy wykonawczej). Takie rozwiązanie naru- sza zasadę trójpodziału i równowagi władz (por. art. 10 Konstytucji) skutkuje naruszeniem niezależności Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłości jego sędziów (por. art. 173 Konstytucji). 6.3.4. Podobne zastrzeżenia budzi art. 28a ustawy o TK, dotyczący uprawnienia Pre- zydenta i Ministra Sprawiedliwości do inicjowania postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK. Prz epis ten ingeruje w niezależność Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawi- słość jego sędziów, przekraczając „dozwolone prawem granice przenikania się” władzy wy- konawczej i sądowniczej. Stwarza on organom władzy wykonawczej możliwość wywierania (choćby potencjalnie) nacisków na sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a przez to oddziały- wania na wykonywanie przez Trybunał funkcji orzeczniczej. Art. 28a ustawy o TK może sta- nowić „hamulec do podejmowania decyzji «niepożądanych» z punktu widzenia organów władzy wykonawczej, które nie zawsze są zgodne z wolą i interesami społeczeństwa”. 6.4. Uzasadnienie wniosków formalnych ograniczyło się do podania odpowiednich podstaw prawnych. W opinii KRS, do pominięcia ustawy nowelizującej jako podstawy orzekania w ni- niejszej spr awie upoważniają: art. 8 ust. 1, art. 188 i art. 195 ust. 1 Konstytucji. Podstawą połączenia wniosku z pozostałymi sprawami dotyczącymi ustawy noweli- zującej powinien być zaś art. 83 ust. 1 ustawy o TK. 7. Prezes Trybunału Konstytucyjnego 29 grudnia 2015 r. oraz 7, 8 i 15 stycznia 2016 r. wydał zarządzenia, w których połączył wnioski do wspólnego rozpoznania ze wzglę- du na tożsamość ich przedmiotu. 8. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 14 stycznia 2016 r. zdecydował o skie- rowaniu połączonych spraw na rozprawę. 9. W piśmie z 27 stycznia 2016 r. (data wpływu do TK: 28 stycznia 2016 r.) Wice- prezes Rządowego Centrum Legislacji, działając z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, wniósł o wyznaczenie terminu przedstawienia stanowiska zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy o TK, a ponadto o wyznaczenie terminu rozprawy zgodnie z art. 80 ust. 2 w związku z art. 87 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 10 i 12 lit. a ustawy nowelizującej. 10. Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji, działając z upo ważnienia Prezesa Rady Ministrów, podtrzymał to w piśmie z 29 stycznia 2016 r. (data wpływu do TK: 1 lutego 2016 r.), wskazując ponadto, że „wyznaczenie terminu stanowi naruszenie obowiązującej procedury i może mieć wpływ na ocenę legalności postępowania p rowadzonego przed Try- bunałem Konstytucyjnym w niniejszej sprawie”. 11. Naczelna Rada Adwokacka w piśmie z 2 lutego 2016 r. przedstawiła, za zgodą Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w pismach z 20 i 28 stycznia 2016 r., opinię amicus curiae . 11.1. Zawarta w niej argumentacja stanowi powtórzenie i rozwinięcie stanowisk przedstawionych przez wnioskodawców, zwłaszcza Pierwszego Prezesa SN i Rzecznika. OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 27 11.1.1. W opinii NRA, cała ustawa nowelizująca ze względu na tryb jej uchwalenia jest niezgodna „co najmniej” z art. 2, art. 7, art. 10 i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji. NRA wskazała, że sposób prowadzenia prac nad projektem ustawy (m.in. szybkie tempo, pory i sposób prowadzenia obrad, brak opinii SN i KRS) budzą „bardzo poważne wąt- pliwości pod względem poszanowania podstawowych standardów demokratycznych, właści- wych nowoczesnym, europejskim państwom”. Zmiany wprowadzone do projektu ustawy no- welizującej po pierwszym czytaniu (a zwłaszcza poprawki nr 2, 5, 6 i 7, dotyczące art. 1 pkt 2, 5, 7 i 8 ustawy nowelizującej) stanowiły novum normatywne i nie mieściły się w poję- ciu „poprawki”. Projekt ustawy nie został poddany trzem czytaniom w rozumieniu Konstytu- cji. Projekt ustawy nowelizującej nie został też zaopatrzony w odpowiednie, rzetelne uzasadnienie. 11.1.2. W opinii NRA, art. 1 pkt 9, 10, 12 i 14 ustawy nowelizującej (zmieniające odpowiednio: art. 44 ust. 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 99 ust. 1 ustawy o TK) oraz art. 2 ustawy nowelizującej są niezgodne z art. 2, art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji, a „nade wszystko zagrażają efektywnej realizacji prawa do sądu”, gwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji, art. 47 Karty oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Pak- tu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grud- nia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: Pakt). Rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu (por. art. 80 ust. 2 ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej) może uniemożliwić wydanie orzeczenia w sprawie zasługującej na szczególnie pilne rozstrzygnięcie. Może także nie zapewniać pań- stwu bezpieczeństwa w sytuacji, gdy konieczne będzie niezwłoczne wydanie orzeczenia w celu zachowania ciągłości władzy państwowej albo gdy z innych względów będzie istniała konieczn ość szybkiego wydania wyroku . W opinii NRA, ustawodawca ze względu na zasadę trójpodziału władz nie jest uprawniony do ingerowania w sposób działania sądu konstytucyj- nego i nie może utrudniać mu racjonalnego zarządzania wpływającymi sprawami. Ponadto art. 80 ust. 2 ustawy o TK w nowym brzmieniu zawiera także wewnętrzną sprzeczność, po- nieważ termin rozpraw (posiedzeń niejawnych) został powiązany nie z terminem wpływu wniosków, lecz wszystkich spraw. Nowe wymogi dotyczące orzekania w pełnym składzie, wprowadz one przez art. 44 ust. 3 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, mogą w praktyce całkowicie uniemożliwić Trybunałowi wydanie wyroku w sprawie. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych rozwiązań rezerwowych w sytuacji, w k tórej zbudowanie pełnego składu orzekającego okaże się niemożliwe. Najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw, określone na zasadach przewidzianych w art. 87 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej, naruszają prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki . W świetle doświadczeń adwokatów występujących przed Trybu- nałem Konstytucyjnym, należyte przygotowanie do rozprawy było możliwe w poprzednim, 14- dniowym terminie, który NRA oceniła jako „racjonalny i odpowi edni”. Decyzja o wyznaczeniu rozprawy i jej terminie powinna każdorazowo należeć do składu orzekającego w konkretnej rozpoznawanej sprawie, zaś ustawodawca nie powinien w tę materię ingerować. Obowiązek podejmowania rozstrzygnięć w pełnym składzie większością 2/3 głosów, wpro- wadzony przez art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, jest rażąco sprzeczny z zasadami przewidzianymi w art. 190 ust. 5 Konstytucji, które nie mogą być doprecyzowywane w drodze ustawy zw ykłej. Rozwiązanie to narusza także prawo do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji, art. 47 Karty oraz art. 14 ust. 1 Paktu) oraz art. 79 ust. 1, art. 188 i art. 189 Konstytucji, ponieważ może dopro- wadzić do „wyjątkowej i niespotykanej w systemie organów władzy sądowniczej funkcjonu- OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 28 jących w państwach demokratycznych sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny nie będzie mógł wydać merytorycznego orzeczenia w rozpoznawanej sprawie”. 11.1.3. W ocenie NRA, także przepisy ustawy nowelizującej wprowadzające bądź modyfikujące zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów TK i wygaśnięcia ich man- datów są rażąco sprzeczne z art. 10 ust. 1, art. 173, art. 180 ust. 1 i 2, art. 195 ust. 1 Konstytu- cji, a także z art. 45 ust. 1, art. 78 i art. 42 Konstytucji oraz art. 6 ust. 3 Konwencji. W opinii NRA, sama możliwość występowania z żądaniem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego TK przez przedstawicieli władzy wykonawczej może być odbierana jako wywieranie wpływu na sędziów Trybunał u. Nie można przy tym wykluczyć, że Sejm (wybrawszy wcześniej kandydata na sędziego konstytucyjnego większością głosów) uzna, że wskazana we wniosku osoba powinna nadal pełnić urząd sędziego, mimo negatywnej oceny Zgromadzenia Ogólnego. Wówczas Zgromadzenie Ogólne, będące organem we- wnętrznym Trybunału Konstytucyjnego, pozbawione zostanie możliwości złożenia sędziego z urzędu, zaś sędzia taki będzie w dalszym ciągu sprawował swój urząd. Wprowadzenie środka prawnego złożenia sędziego TK z urzędu, niebędącego nomi- nalnie karą dyscyplinarną, należy postrzegać jako przyznanie władzy ustawodawczej prawa do ingerowania w trwający tok kadencji sędziego TK. Jest to rozwiązanie całkowicie obce polskiej tradycji konstytucyjnej oraz sprzeczne z zasadą, że złożenie sędzie go z urzędu wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Dodatkowo NRA zwróciła także uwagę na niedookreśloność przesłanki „szczególnie rażących przesłanek” i podkreśliła, że nowy tryb odpowiedzialności nie został obudowany odpowiednimi gwarancjami procesowymi (m.in. brak jest środka odwoławczego zarówno od uchwały Zgromadzenia Ogólnego, jak i uchwały Sejmu). NRA wskazała też, że znowelizowana ustawa o TK nie precyzuje terminu wydania przez Sejm rozstrzygnięcia o złożeniu sędziego TK z urzędu. To znaczy, że sędzia objęty ta- kim wnioskiem staje się „zakładnikiem” większości parlamentarnej, o którego aktach legisla- cyjnych orzeka. 11.2. Odnosząc się do właściwej podstawy prawnej wyrokowania w niniejszej spra- wie, NRA wskazała, że Trybunał Konstytucyjny nie tylko nie może zbadać ustawy nowelizu- jącej w trybie przewidzianym przez tę ustawę, ale także w ogóle nie jest w stanie wykonywać większości swoich konstytucyjnych obowiązków. Z tego względu NRA podz iela stanowisko wnioskodawców o konieczności orzekania na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, a zwłaszcza z pominięciem art. 5 ustawy nowelizującej. Podstawą prawną takie- go trybu orzekania jest – w jej opinii – art. 8 ust. 2 w związku z art. 195 Konstytucji. Dodatkowo NRA poddała pod rozwagę Trybunału Konstytucyjnego możliwość wy- korzystania „jako narzędzia prawnego” zasady pierwszeństwa umów międzynarodowych przed ustawami, wyrażoną w art. 91 ust. 1 Konstytucji. W jej opinii, pozwoliłoby t o na obale- nie argumentu, że nie jest możliwa odmowa zastosowania przepisów ustaw przed formalnym przełamaniem domniemania ich konstytucyjności. 12. Prokurator Generalny w piśmie z 10 lutego 2016 r. wniósł o stwierdzenie, że: – ustawa nowelizująca, w zakresie trybu jej uchwalenia, jest zgodna z art. 2 w związku z art. 118 ust. 3, art. 7, art. 112, art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji, nie jest zaś niezgodna z art. 45 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 173, art. 186 ust. 1 Konstytucji i art. 13 Konwencji; – art. 8 pkt 4 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, jest natomiast zgodny z art. 119 ust. 1 Konstytucji; OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 29 – art. 10 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, nie jest zaś niezgodny z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji; – art. 28a ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2 w związku z art. 173 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, nie jest zaś nie- zgodny z art. 8 oraz art. 195 ust. 2 Konstytucji; – art. 31a ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konsty- tucji, jest zaś zgodny z art. 119 ust. 1 Konstytucji; – art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizu- jącej, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, jest zaś zgodny z art. 119 ust. 1 Konstytucji; – art. 36 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, jest zaś zgodny z art. 119 ust. 1 Konstytucji; – art. 44 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim przewiduje, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w pełnym składzie w sprawach wszystkich wniosków o zbadanie konstytucyjności i (lub) legalności podusta- wowych aktów normatywnych, jes t niezgodny z art. 2 Konstytucji w związku z dyrektywą zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych zawartą w preambule Konstytu- cji, jest natomiast zgodny w całości z art. 7, art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 188 i art. 197 Konstytucji; – art. 44 ust. 3 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, z preambułą Konstytucji, wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publ icznych, i z art. 188 Konstytucji, nie jest zaś niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji; – art. 80 ust. 2 ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim przewiduje wyznaczanie terminów rozpraw, na których rozpoznawane są w nioski w sprawach, w których art. 131 ust. 1 i art. 224 ust. 2 Konstytucji ustanawiają szczególny tryb rozpoznawania tych spraw, w kolejności wpływu spraw do Trybunału, jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji w związku z preambułą Konstytucji wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, nie jest zaś niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji; – art. 87 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 lit. a ustawy noweli- zującej, w zakresie, w ja kim przewiduje wyznaczanie terminów rozpraw, na których roz- poznawane są wnioski w sprawach, w których art. 131 ust. 1 i art. 224 ust. 2 Konstytucji ustanawiają szczególny tryb rozpoznawania tych spraw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz z preambułą Konstytucji, wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania in- stytucji publicznych, nie jest zaś niezgodny z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 173 Konsty- tucji; – art. 87 ust. 2a ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 lit. b ustawy noweli- zującej, w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości dalej idącego skracania terminów określonych w ust. 2 tego artykułu w sytuacji, gdy wymaga tego szczególny interes pań- stwa lub konieczność zapewnienia ochrony praw i wolności człowieka i obywatela, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 224 ust. 2 Konstytucji oraz z preambułą Konstytucji wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, nie jest zaś niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 173 w związku z art. 10 ust. 2 Konstytucji; – art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 190 ust. 5 Konstytucji; OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 30 – art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 w związku art. 197 i art. 131 ust. 1 Konstytucji; – art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji, zaś w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji; – art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; – art. 3 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 2 Konstytucji; – art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 188 Konstytucji. Ponadto Prokurator Generalny, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności art. 1 pkt 15, art. 2 i art. 5 ustawy nowelizującej oraz art. 44 ust. 1 i 3 i art. 99 ust. 1 ustawy o TK z pozostałymi wzor- cami kontroli, ze względu na zbędność orzekania . W pozostałym zakresie Prokurator Gene- ralny, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 12.1. Odnosząc się do trybu uchwalenia ustawy nowelizującej, Prokurator Generalny stwierdził, że poszczególne etapy procedury legislacyjnej zostały zakończone w terminach znacznie krótszych niż przewidziane dla trybu pilnego, chociaż okoliczności towarzyszące przedstawieniu projektu omawianej ustawy nie wskazywały na konieczność nadzwyczajnego skrócenia procedury legislacyjnej. Postępowanie ustawodawcy można by zatem uznać za sprzeczne z intencją ustrojodawcy, który w art. 123 Konstytucji stworzył zabezpieczenie przed zbyt pochopnym uchwalaniem ustaw istotnych dla funkcjonowania państwa, w tym ustaw „regulujących ustrój i właściwość władz publicznych”. Zaskarżona ustawa nie jest jed- nak niezgodna z tym wzorcem kontroli, ponieważ nie stanowiła przedłożenia rządowego. Prokurator Generalny wskazał jednak, że nie każde uchybienie w toku prac ustawo- dawczych może być uznane za naruszenie standardów konstytucyjnych, a w szczególności art. 2 i art. 7 Konstytucji. Postępowanie ustawodawcz e, w ramach którego uchwalona została ustawa nowelizująca, przeprowadzone zostało niezwykle szybko i może być oceniane nega- tywnie z punktu widzenia obyczaju konstytucyjnego i praktyki parlamentarnej. Również zastosowanie w toku procedury ustawodawczej prz episów regulaminu Sejmu, zezwalających na skrócenie okresu między poszczególnymi czytaniami projektu, nie może być oceniane jako naruszenie art. 112 Konstytucji. 12.1.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia inicjatywy ustawodawczej, Prokurator Generalny uzn ał, że poprawki zgłoszone w trakcie pracy sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym i drugim czytaniu modyfikowały pierwotny tekst projektu ustawy nowelizują- cej, ale pozostawały w powiązaniu z jej przedmiotem. Żadna ze zgłoszonych poprawek nie wykroczyła poza zakres przedmiotowy projektu ustawy. W konsekwencji wprowadzenie po- prawek do ustawy nowelizującej nie narusza art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz nie stanowi obejścia przepisów o inicjatywie ustawodawczej (por. art. 118 ust. 1 Konstytucji), a tym sa- mym jest zgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji. 12.1.2. W ocenie Prokuratora Generalnego, niezasadny jest również zarzut narusze- nia art. 186 ust. 1 Konstytucji. Kompetencja opiniodawcza KRS wobec aktów normatywnych, w zakresie dotyczącym niezależności Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłości jego sędziów, znajduje swoją podstawę w ustawie o KRS. Nie można zatem przyjąć, że brak opinii KRS wobec finalnej wersji projektu ustawy nowelizującej stanowi naruszenie Konstytucji, przesądzające o wadliwości proced ury uchwalenia tej ustawy. 12.1.3. Prokurator Generalny uznał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 13 Konwencji stanowią nieadekwatne wzorce kontroli zarzutów legislacyjnych. Zarzuty wnioskodawców co do zgodności ustawy nowelizującej z art. 10, art. 173 i art. 195 ust. 1 Konstytucji nie zostały OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 31 należycie uzasadnione, wobec czego w tym zakresie należy umorzyć postępowanie ze wzglę- du na niedopuszczalność wydania wyroku. 12.2. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady odpowiedniej vacatio legis , Prokurator Generalny podzielił pogląd Rzecznika, że podczas prac nad ustawą noweli- zującą nie wskazano, jaki ważny interes państwa czy wartość konstytucyjna uzasadniały wej- ście tej ustawy w życie z dniem jej ogłoszenia. Prokurator Generalny zgodził się również ze stanowiskiem KRS, że ważny interes państwa wymagał raczej wydłużenia vacatio legis w stosunku do podstawowego okresu czternastodniowego. W ocenie Prokuratora Generalnego, ze względu na ustrojową naturę tej ustawy oraz niewątpliwie kontrowersyjny charakter jej rozwiązań, interes państwa oraz zasady demokra- tycznego państwa prawnego sprzeciwiały się przyjęciu ustawy pozbawionej vacatio legis. Brak odpowiedniej vacatio legis stanowi bowiem nie tylko naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego, ale również pozostaje w kolizji z art. 188 Konstytucji, uniemożliwiając realizację przez Trybunał Konstytucyjny jego ustawowych zadań. Art. 188 Konstytucji nie wyłącza ustaw zmieniających organizację i tryb postępowania przed Trybuna- łem z zak resu właściwości sądu konstytucyjnego, a brak vacatio legis oznacza natychmiasto- we związanie nową ustawą. Prokurator Generalny podzielił pogląd Rzecznika, Pierwszego Prezesa SN oraz KRS, że wejście ustawy nowelizującej w życie z chwilą jej ogłoszenia obli- c zone zostało na pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego możliwości zbadania zgodności z Konstytucją przepisów tej ustawy przed jej wejściem w życie. Z powyższych względów Prokurator Generalny stwierdził, że art. 5 ustawy noweli- zującej jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 188 Konstytucji. Dokonywanie oceny zaskarżonego przepisu z pozostałymi wskazanymi przez wnioskodawców wzorcami kontroli – art. 8, art. 45 ust. 1 i art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji – jest zbędne, co uzasadnia umorzenie postęp owania w tym zakresie na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. 12.3. Zarzuty merytoryczne wobec zaskarżonych przepisów Prokurator Generalny uzasadnił w następujący sposób: 12.3.1. Odnosząc się do nowej procedury stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędzie- go TK przez Sejm, Prokurator Generalny podkreślił, że niektóre przepisy składające się na ten mechanizm zawierają regulacje konstytucyjnie dopuszczalne. Jednak cała konstrukcja wpro- wadzona ustawą nowelizującą dotknięta jest „nie tylko wadą dysfunkcjonalności, mającej w pewnym zakresie wymiar tragikomiczny, ale prowadzi wprost do naruszenia standardów konstytucyjnych”. Powierzenie Sejmowi ostatecznego orzekania o złożeniu sędziego z urzędu niewąt- pliwie narusza zasadę niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów. Sędziowie Try- bunału orzekają w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją, dlatego rozwiązanie przewidują- ce rozstrzygający głos Sejmu w sprawie wygaśnięcia mandatu sędziego przed upływem ka- dencji stanowi formę wywierania niedopuszczalnej pre sji na decyzje sędziów Trybunału. Re- lacje pomiędzy Sejmem a sędziami TK zostały określone w sposób wyczerpujący w art. 194 ust. 1 Konstytucji. W świetle art. 196 i art. 197 Konstytucji, kwestia statusu sędziego TK, w tym jego praw i obowiązków, oraz pozostałe kwestie związane ze sprawowaniem mandatu sędziego, poza regulacjami przewidzianymi w Konstytucji, stanowią wewnętrzną i suwerenną sprawę samego Trybunału, która może być rozstrzygana wyłącznie w drodze decyzji podej- mowanych przez organy Trybunału Konst ytucyjnego. Art. 8 pkt 4 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, prowadzi do pozbawienia Zgromadzenia Ogólnego kompetencji w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego TK, zastępując ją czynnością o charakterze technicznym w postaci przygo- towania wniosku do Sejmu. W ocenie Prokuratora Generalnego, regulacja, zgodnie z którą OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 32 Sejm ma ostatecznie decydować o wygaśnięciu mandatu sędziego TK i złożeniu sędziego TK z urzędu, jest niezgodna z art. 195 ust. 1 Konstytucji, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 180 ust. 2 w związku z art. 194 ust. 1 in principio Konstytucji. Przesłanka „szczególnie rażących przypadków”, o której mowa w dodanym art. 31a ustawy o TK, jest klauzulą generalną, której treść jest co najmniej równie pojemna, jak treść przesłanki „sprzeniewierzenia się złożonemu ślubowaniu”, o której stanowił art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1985 r.). Było to rozwiązanie powstałe w całkowicie odmiennych warunkach ustrojowych, chrakteryzujących się brakiem poszano- wania dla zasad demokracji, a jednocześnie formalnie zakładających prymat władzy ustawo- dawczej. Złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie sędzie go w urzędowaniu czy inna decyzja podjęta wbrew woli sędziego, dotycząca sprawowanego przezeń urzędu, może nastąpić wy- łącznie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych ściśle w ustawie. Skoro sędzia konstytucyjny jest wybierany na 9 - letnią kadencję, to z istoty przynależności Trybuna- łu Konstytucyjnego do sfery władzy sądowniczej wynika założenie nieusuwalności sędziego TK w okresie kadencji. Nie jest to jednakże nieusuwalność absolutna, gdyż mogą zaistnieć okoliczności obiektywne (np. długotrwała i nieuleczalna choroba sędziego) bądź subiektywne (np. popełnienie przez sędziego czynu uchybiającego godności urzędu), gdy wcześniejsze odejście z urzędu staje się konieczne. Ustrojodawca takich sytuacji nie unormował, uznając tym samym, że jest to zadanie ustawodawcy, który może przewidzieć określone, lecz zarazem tylko nadzwyczajne i wyjątkowe, sytuacje utraty urzędu przez sędziego bądź wygaśnięcia jego mandatu. Przyznanie Sejmowi kompetencji w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sę- dziego, m oże prowadzić do tego, że Trybunał nie będzie prawidłowo obsadzony. Obsada Trybunału zależeć będzie od kalendarza i porządku prac Sejmu, które są uzależnione od priorytetów politycznych . W ocenie Prokuratora Generalnego, jest to rozwiązanie dys- funkcjonalne . Może się również zdarzyć, że z uwagi na treść art. 10 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, Zgromadzenie Ogólne nie będzie w stanie podjąć uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Sejmu. Prokurator Generalny przedstawił również zastrze żenia w odniesieniu do uchylenia przez ustawę nowelizującą art. 28 ust. 2, art. 31 pkt 3 oraz art. 30 ustawy o TK (ostatnie dwa przepisy nie zostały jednak zakwestionowane przez żadnego z wnioskodawców) . W wyniku uchylenia art. 31 pkt 3 ustawy o TK w katalogu kar dyscyplinarnych pozostały tylko dwie kary – upomnienie i nagana, a zatem środki o skutkach znacznie łagodniejszych niż złożenie sędziego TK z urzędu. Wprowadzone rozwiązania zna- cząco się różnią od rozwiązań przyjętych w innych ustawach dotyczących postępowania dys- cyplinarnego wobec sędziów (np. art. 52 § 2 i art. 55 § 1 pkt 4 ustawy o SN). Ponadto uchyle- nie art. 30 ustawy o TK, przez art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej powoduje, że sędziowie TK, odmiennie niż sędziowie SN, nie mogą zaskarżyć orzeczen ia wydanego w postępowaniu dys- cyplinarnym skargą kasacyjną . W ocenie Prokuratora Generalnego uchylenie powołanych przepisów powoduje, że ustawodawca stworzył konstrukcję niespójną systemowo, na co zwracało uwagę w czasie postępowania ustawodawczego Biuro L egislacyjne Sejmu. W konsekwencji Prokurator Generalny stwierdził, że art. 8 pkt 4, art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o TK w powiązaniu z art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, w zakre- sie uchylenia przez ten przepis art. 28 ust. 2 ustawy o TK na ruszają zasadę tworzenia przepi- sów prawa, pozwalających na praworządne działanie instytucji publicznych oraz zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wskazane przepisy naruszają również art. 194 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 195 ust. 1 Konstytucji oraz art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji. Uwzględniając wcześniej podniesione argumenty dotyczące procedury OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 33 uchwalenia ustawy nowelizującej, Prokurator Generalny uznał, że art. 8 pkt 4, art. 31a oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o TK są zgodne z art. 119 ust. 1 Konstytucji. 12.3.2. Oceniając art. 28a ustawy o TK, Prokurator Generalny uznał, że samo zaini- cjowanie postępowania dyscyplinarnego przez organ władzy wykonawczej nie jest sprzeczne z Konstytucją, pod warunkiem że ostateczną decyzję podejmie niezależny i niezawisły organ sądowy . W tym przypadku, w dwuinstancyjnym postępowaniu dyscyplinarnym, orzeka skład sędziów Trybunału. Wobec tego, art. 28a ustawy o TK w zakresie, w jakim obejmuje jedynie czynności postulatywne organ ów państwowych w nim wskazanych i nie jest elementem procedury pro- wadzącej do złożenia sędziego z urzędu bez uprzedniego orzeczenia sądu, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji. Natomiast powołane przez KRS art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 195 ust. 2 Konstytucji nie są adekwatnymi wzorcami kontroli tego przepisu. 12.3.3. Odnosząc się do zarzutów dotyczących art. 10 ust. 1 ustawy o TK, Prokurator Generalny podniósł, że rozwiązanie zwarte w tym przepisie nie zostało uzasa dnione w pro- jekcie ustawy. Jest ono dysfunkcjonalne, niepragmatyczne i nieracjonalne. Wystarczy bo- wiem nieobecność trzech sędziów Trybunału, a Zgromadzenie Ogólne zostanie pozbawione zdolności do podejmowania uchwał. Ze względu na to, że Zgromadzenie Ogóln e jest upraw- nione do podejmowania uchwał w sprawach osobowych sędziów TK, brak możliwości sko- rzystania z zapewnianej przez nie ochrony, może negatywnie wpłynąć na realizację konstytu- cyjnych gwarancji niezawisłości przewidzianej w art. 195 ust. 1 Konstytucji. Art. 10 ust. 1 ustawy o TK nie sprzyja zapewnieniu sprawności działania Trybunału, co nakazuje preambuła Konstytucji. Istnienie stanu zagrożenia potencjalną dysfunkcją organu państwa, spowodowane decyzją ustawodawcy, świadczy o uchybieniu zasadzie demokratycz- nego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji. Art. 10 ust. 2, art. 173 w związ- ku z preambułą i art. 45 ust. 1 Konstytucji pozostają w odległej relacji treściowej do zawarto- ści normatywnej kwestionowanego przepisu i stanowią nieadekwatne wzorce kontroli. 12.3.4. W ocenie Prokuratora Generalnego, art. 44 ust. 1 i 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2 i 2a oraz art. 99 ust. 1 ustawy o TK co do zasady mieszczą się w zakresie swobody ustawodawcy, a także są zgodne z art. 197 Konstytucji. Wymaganie przewidziane w art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, aby Trybunał w pełnym składzie rozpatrywał wszystkie sprawy inicjowane wnioskami, nie jest uzasadnione z powodów pragmatycznych. Łącznie z art. 80 ust. 2 i art. 87 ust. 2 ustawy o TK może to w znacznym s topniu nie tylko spowolnić rozpoznawanie tych spraw, ale także odsuwać w czasie rozpoznawanie wniosków o szczególnej doniosłości, składanych np. na podstawie art. 131 ust. 1 i art. 224 Konstytucji. Wątpliwy jest również obowiązek rozpatrywania w pełnym składzie Trybunału spraw dotyczących hierarchicznej zgodności aktów podusta- wowych z aktami wyższego rzędu. Sprawy te nie obejmują bowiem kontroli ustaw, a więc nie stanowią elementu sądowej kontroli działalności legislacyjnej parlamentu, a ich przedmiot nie w ydaje się mieć powagi czy stopnia zawiłości wymagających rozpoznawania zawsze w pełnym składzie Trybunału . W konsekwencji, art. 44 ust. 1 ustawy o TK w zakresie, w jakim przewiduje, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w pełnym składzie we wszystkich sprawach zainicjowanych wnioskami, pozostaje w kolizji z dyrektywą zapewnienia sprawno- ści działania instytucji publicznych wynikającą z preambuły Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji. Art. 44 ust. 3 ustawy o TK przewidujący, że pełny skład Trybunału liczy 13 sędziów, może powodować trudności w wykonywaniu przez Trybunał konstytucyjnie przypisanych mu kompetencji. Nie można przyjąć za udowodnioną tezy, że im więcej sędziów uczestniczy w rozpoznawaniu sprawy, tym sprawiedliwsze zapadnie orzeczenie. Rozpoznawani e każdej sprawy, która została wszczęta na podstawie wniosku, dotyczącej nawet pojedynczego prze- pisu ustawy bądź rozporządzenia, w 13- osobowym składzie Trybunału może natomiast do- OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 34 prowadzić do paraliżu sądu konstytucyjnego np. na skutek wyłączenia czy choroby sędziego TK. Z tych względów art. 44 ust. 3 ustawy o TK jest niezgodny z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 188 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Art. 80 ust. 2 i art. 87 ust. 2 ustawy o TK, przewidujące obowiązek rozpatrzenia spraw według kolejności ich wpływu do Trybunału oraz wyznaczenie rozprawy nie wcześniej niż przed upływem 6 miesięcy od doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, mogą istotnie przyczynić się do spowolnienia pracy Trybunału. Uniemożliwiają one także wcześniejsze rozpoznanie przez Trybunał spraw, których pilne rozstrzygnięcie może mieć istotne znaczenie dla interesów państwa bądź wynikać z konieczności zagwarantowania praw i wolności obywateli . W konsekwencji Pro kurator Generalny uznał, że art. 80 ust. 2 i art. 87 ust. 2 ustawy o TK w zakresie, w jakim przewidują zasady wyznaczania terminów rozpraw w sprawach, w których art. 131 ust. 1 i art. 224 ust. 2 Konstytucji przewidują szcze- gólny tryb ich rozpoznawania, są niezgodne z art. 2 oraz z preambułą Konstytucji wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, nie są zaś niezgodne z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. i art. 173 Konstytucji. Z kolei art. 87 ust. 2a ustawy o TK w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości dalej idącego skrócenia określonych w ust. 2 tego artykułu terminów rozpoznania spraw, jeżeli rozstrzygnięcie danej sprawy ma istotne znaczenie dla ważnych interesów państwa lub praw i wolności obywatelskich, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 224 ust. 2 Konstytucji oraz z preambułą Konstytucji wyrażającą dy- rektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych. Przepis ten nie jest nato- miast niezgodny z art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji, jak również nie pozost aje w bezpośrednim związku treściowym z realizacją prawa do sądu, sformułowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Oceniając art. 99 ust. 1 ustawy o TK, Prokurator Generalny porównał go z art. 190 ust. 5 Konstytucji i wskazał, że w tych miejscach, w których ustrojodawca chciał uzależnić podjęcie decyzji od uzyskania kwalifikowanej większości, dał temu jednoznaczny wyraz w tekście samej Konstytucji, Dookreślenie przez ustawodawcę zwykłego większości, o której mowa w art. 190 ust. 5 Konstytucji, jest więc niedop uszczalne. W konsekwencji powołany przepis jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 190 ust. 5 Konstytucji. 12.3.5. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego uchylenia rozdziału 10 ustawy o TK, Prokurator Generalny wskazał, że ustawodawca jest zobowiązany uregulować w ustawie or- ganizację i tryb postępowania przed Trybunałem w każdej sprawie należącej do jego właści- wości, także w zakresie postępowań dotyczących stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. Konstytucja nie normuje zagadnień proceduralnych m.in. terminów poszczególnych czynności czy kręgu uczestników postępowania. Zagadnienia te powinny być uregulowane a w akcie prawnym rangi ustawowej, gdyż tylko w ten sposób zapewnione zo- staną niezbędne gwarancje proceduralne oraz transparentność postępowania . W ocenie Proku- ratora Generalnego, art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 197 i art. 131 ust. 1 Konstytucji. 12.3.6. Prokurator Generalny wskazał, że uchylone art. 19 i art. 20 ustawy o TK, któ- re regulowa ły zasady i tryb dokonywania przez Sejm wyboru sędziów TK, stanowiły konkre- tyzację art. 194 ust. 1 Konstytucji i miały istotne znaczenie dla kształtowania składu sądu konstytucyjnego. Uchylenie wskazanych przepisów jest sprzeczne z art. 197 Konstytucji, po- nieważ organizacja Trybunału Konstytucyjnego, a zatem niewątpliwie również tryb jego ob- sadzania, należy do materii ustawowej . W ocenie Prokuratora Generalnego, jest to również niezgodne z art. 112 oraz art. 173 w związku z art. 19 Konstytucji. 12.3.7. Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 2 ustawy nowelizującej nie został do- pracowany pod względem poprawności legislacyjnej. Literalne odczytanie jego ustępu 1 prowadzi do wniosku, że w wymienionych w nim sprawach postępowanie nie jest prowadzone na podstawie ustawy o TK, lecz wyłącznie na OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 35 zasadach określonych w ustawie nowelizującej . W praktyce w tych sprawach w ogóle więc nie jest możliwe, według wprost wyrażonej w tekście ustawy woli ustawodawcy, kontynuo- wanie postępowania, ponieważ ustawa nowelizująca nie normuje wszystkich istotnych aspek- tów postępowania. Nie można też w sposób klarowny ustalić, czy zdanie drugie w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej („Jednakże w każdym przypadku skład orzekający ustala się według przepisów niniejszej ustawy”) odnosi się do postępowań, o których mowa w zdaniu pierwszym, na co wskazywałaby systematyka ustawy, czy też dotyczy także innych spraw zawisłych już przed Trybunałem Konstytucyjnym. Kolejne niedookreślone unormowanie zawiera ust. 2 art. 2 ustawy nowelizującej. Sformu łowanie „w sprawie, w której orzeka w pełnym składzie – po upływie 3 miesięcy” nie zawiera podmiotu zdania przydawkowego. Z tego zdania nie wynika, jaki organ orzeka, moż- na jedynie się domyślać, że chodzi o Trybunał Konstytucyjny. Niepoprawność redakcyjna w istocie dyskwalifikuje możliwość stosowania tego przepisu. Art. 2 ust. 2 ustawy nowelizu- jącej nie udziela także jasnej odpowiedzi na pytanie, czy chodzi w nim o postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy, w których przed jej wejś ciem w życie doręczono uczestnikom postępowania zawiadomienie o terminie rozprawy, czy też chodzi o postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy, w których zawiadomienie o rozprawie zostanie doręczone po jej wejściu w życie. W oceni e Prokuratora Generalnego, poziom niejasności i niepoprawności legislacyj- nej, jakim charakteryzują się regulacje zawarte w art. 2 ustawy nowelizującej, uzasadnia za- rzut, że przepis ten jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konsty- tucji. 12.3.8. W ocenie Prokuratora Generalnego zasady przystępowania przez asystentów sędziów TK do egzaminów sędziowskich, przewidziane w art. 3 ustawy nowelizującej, mieszczą się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy i są zgodne art. 2 Konstytucji. 12.4. Prokurator Generalny w piśmie z 4 lutego 2016 r. oświadczył o cofnięciu po- wyższego stanowiska (por. niżej). 13. Krajowa Rada Radców Prawnych (dalej: KRRP) w piśmie z 15 lutego 2016 r. przedstawiła opinię amicus curiae. 13.1. W ocenie KRRP, pośpieszny sposób procedowania nad projektem ustawy no- welizującej naruszył podstawowe kanony tworzenia prawa przyjmowane w demokratycznym państwie prawnym. Cały proces ustawodawczy w Sejmie trwał zaledwie 6 dni, co uniemożliwiło rzetelne i dogłębne rozpatrze nie projektu z udziałem ekspertów, a także pozbawiło szereg uprawnio- nych podmiotów, w tym Krajową Radę Sądownictwa, możliwości wyrażenia stanowiska wo- bec projektu w jego finalnym kształcie. Uchwalenie ustawy nowelizującej w tak szybkim trybie stanowiło również obejście dyspozycji art. 123 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą możliwość szybkiego procedowania projektów ustaw przez Sejm i Senat zastrzeżona jest wyłącznie w stosunku do projektów Ra- dy Ministrów. Na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej 21 grudnia 2015 r. wnioskodawcy zgłosili pakiet 19 poprawek, zdecydowanie wykraczających poza materię przedłożonego pro- jektu. Zakres „nowości” był tak obszerny, że na etapie drugiego czytania Sejm rozpatrywał zupełnie inną treść projektu ustawy niż w pierwszym czytaniu, co stanowi naruszenie art. 119 ust. 1 Konstytucji. OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 36 Zdaniem KRRP, tryb uchwalenia ustawy nowelizującej jest obarczony tak poważ- nymi wadami legislacyjnymi, że ustawa ta powinna zostać uznana w całości za niezgodną z art. 2 i art. 7 w związku z art. 119 Konstytucji. 13.2. Krajowa Rada Radców Prawnych uzasadniła zastrzeżenia merytoryczne wobec kwestionowanych przepisów w następujący sposób: 13.2.1. W art. 8 pkt 4 w związku z art. 36 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 i 8 ustawy n owelizującej, ustawodawca zakwestionował istotę zasady podziału władzy oraz niezależności sądów i trybunałów, stwarzając podstawy do niedopuszczalnej, w świetle postanowień Konstytucji, ingerencji legislatywy w skład osobowy Trybunału Kon- stytucyjnego. Przy znając Sejmowi kompetencje do składania z urzędu sędziów TK, ustawa nowelizująca narusza rudymentarne założenia zasady legalizmu. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 1 Konstytucji Sejm dysponuje jedynie kompetencją do dokonywania wyboru sędziów Trybunału, nie zaś do ich odwoływania. Zdaniem KRRP, rozwiązania przyjęte w ustawie no- welizującej naruszają gwarancje pełnej niezależności i niezawisłości sędziów oraz uzależniają Trybunał Konstytucyjny od formacji politycznych, które dysponują większością mandatów w Sejmie. KRRP podzieliła pogląd wyrażony przez Pierwszego Prezesa SN i Rzecznika Praw Obywatelskich, że art. 28a i art. 31a ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym ustawą nowe- lizującą, umożliwiają poddanie sędziów Trybunału naciskom ze strony Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości, co jest niezgodne z art. 173 i art. 195 ust. 1 Konstytucji. Co więcej, prze- słanka „szczególnie rażących przypadków”, o której mowa w art. 31a ust. 1 ustawy o TK, stanowi zwrot niedookreślony, pozostawiający niedopuszczalny margines sw obody interpre- tacyjnej w zakresie oceny czynu sędziego, na podstawie którego można wszcząć procedurę pozbawienia go stanowiska. W ocenie KRRP, w świetle zasad wynikających z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, utrata urzędu sędziego przed upływem kadencji może nastąpić wyłącznie na podstawie rozstrzygnięcia samego Trybunału albo innego organu władzy sądowniczej, wypo- sażonego w przymiot apolityczności i niezależności od innych organów państwowych. Roz- strzyganie w kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów przez organ o charakterze politycznym jest również niezgodne z prawem do sądu, gwarantowanym każdemu w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z tych względów, w ocenie KRRP, art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o TK, w brzmieni u nadanym ustawą nowelizującą, są niezgodne z art. 7 w związku z art. 194 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 195 ust. 1 oraz art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji. 13.2.2. Zdaniem KRRP, art. 10 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 10 ust. 1, art. 173 oraz art. 2 Konstytu- cji. Zmiany dotyczące podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne prowadzą do zna- czącego obniżenia efektywności funkcjonowania tego orga nu, a w konsekwencji zaburzają organizację i funkcjonowanie całego Trybunału . W takiej sytuacji Zgromadzenie Ogólne mo- że nie być zdolne do podejmowania uchwał ze względu na brak wymaganej większości lub odpowiedniego kworum. Co więcej, w uzasadnieniu projektu wnioskodawcy nie przedstawili żadnej merytorycznej argumentacji, która przemawiałaby za wprowadzeniem tak poważnej zmiany. KRRP podniosła, że ustrojodawca w art. 197 Konstytucji nałożył na ustawodawcę obowiązek, aby przyjęte rozwiązania normatywne miały charakter racjonalny i zapewniały optymalną efektywność działania Trybunału. Tylko taka regulacja może stanowić właściwą gwarancję skutecznej realizacji mechanizmów kontroli konstytucyjności prawa. Ustawa doty- cząca organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem powinna służyć organizacji, nie zaś dezorganizacji sądu konstytucyjnego. Zdaniem KRRP, rozwiązania przyjęte w zaskarżonej OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 37 ustawie mają charakter dysfunkcjonalny. Nie tylko stanowią nieuzasadnioną i wykraczającą poza ramy zasady podziału władzy ingerencję w sferę funkcjonowania Trybunału, ale są rów- nież niezgodne z zasadą racjonalności ustawodawcy i zasadą poprawnej legislacji. 13.2.3. W ocenie KRRP, art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK stoi w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz zasadą rozpoznania sprawy przez sąd bez zbędnej zwłoki. Przed wejściem w życie kwestionowanej ustawy, Trybunał Konstytucyjny mógł rozpoznawać skargi konstytucyjne i pytania prawne w składzie 5 -osobowym, co umożliwiało ich rozpatry- wanie przez trzy składy orzekające jednocześnie. Zaskarżona regulacja nie daje takiej możli- wości, zatem naturalną konsekwencją wprowadzonych zmian będzie znaczące wydłużenie postępowań w sprawach dotyczących ochrony wolności i praw jednostki, inicjowanych w trybie skargi konstytucyjnej i pytań prawnych. KRRP wskazała, że ustawodawca przyjął błędne założenie dotyczące zwiększenia liczby sędziów w składach orzekających. Każdy skład Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od konfiguracji liczbowej, posiada bowiem właściwe kompetencje do wnikliwego oraz wszechstronnego rozważenia problemów ustrojo- wych, gdyż wynika to z wykształcenia i doświadczenia zawodowego sędziów Trybunału . W konsekwencji art. 44 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust. 3 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowel izującej, są niezgodne z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 188 Konstytu- cji, gdyż uniemożliwiają Trybunałowi Konstytucyjnemu sprawne wykonywanie jego funkcji ustrojowych. 13.2.4. Zdaniem KRRP, art. 80 ust. 2 ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 10 usta- wy no welizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 173 w związku z art. 10 Kon- stytucji. Zasada ustanawiająca obowiązek rozpatrywania spraw według kolejności wpływu objęła tylko sprawy inicjowane wnioskami . W ocenie KRRP, brak jest jakiegokolwiek uza- sadnienia tego rodzaju specjalnego potraktowania spraw rozstrzyganych w trybie kontroli abstrakcyjnej. Obowiązek rozstrzygania spraw w określonej kolejności godzi w niezależność Trybunału, a w szczególności narusza gwarancje odrębności ustrojowej władzy sądowniczej przyznane w ramach konstytucyjnego trójpodziału władzy. 13.2.5. Nowa reguła ustanowiona w art. 87 ust. 2 i 2a ustawy o TK znacząco wydłu- ża okres pomiędzy zawiadomieniem uczestnika postępowania o terminie rozprawy a jej prze- prowadzeniem, w s tosunku do dotychczas obowiązującego minimalnego terminu 14 dni . W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny może nie być w stanie w odpowiednim terminie rozpoznać spraw, których pilne rozstrzygnięcie może mieć istotne znaczenie ze względu na konieczność zabezpieczenia interesów państwa, w tym spraw wymienionych w art. 131 ust. 1 i art. 224 ust. 2 Konstytucji. Z tych względów KRRP uznała, że art. 87 ust. 2 i 2a ustawy o TK, dodany i zmieniony przez art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej, są niezgodne z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 13.2.6. Zdaniem KRRP, art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 190 ust. 5 Konstytucji. Art. 190 ust. 5 Konstytucji jednoznacznie przesądza, że orzeczenia Trybunału zapadają więk- szością głosów. Odnosi się do wszystkich orzeczeń sądu konstytucyjnego, niezależnie od składu, w jakim są wydawane. Ponadto brak uzyskania kwalifikowanej większości 2/3 głosów spowoduje brak realnej możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez wyznaczony skład orzekający. 13.2.7. KRRP podzieliła pogląd przedstawiony przez Rzecznika Praw Obywatel- skich, że art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji. Dodatko- wo zaskarżony przepis pozostaje w sprzeczności z zasadą lex retro non agit , gdyż prowadzi do uchylenia skutków wydanych już zarządzeń o wyznaczeniu rozpraw w sprawach, w których możliwe stało się wydanie merytorycznego orzeczenia. Ponadto art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej doprowadzi do ch aosu organizacyjnego i przymusowego odroczenia spraw OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 38 uznanych za gotowe do rozstrzygnięcia. Zdaniem KRRP, jest to niezgodne z prawem do roz- patrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, gwarantowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji. 13.2.8. KRRP stwierdziła, że art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Kon- stytucji. Brak odpowiedniej vacatio legis powoduje, że Trybunał jest niezdolny do oceny kon- stytucyjności ustawy nowelizującej przed jej wejściem w życie. Ponadto art. 5 ustawy nowe- lizującej prowadzi do konieczności badania zgodności ustawy nowelizującej z Konstytucją na podstawie przepisów, które są poddawane ocenie. Brak wprowadzenia przez ustawodawcę odpowiedniego okresu spoczywania ustawy nie został przy tym uzasadniony żadnymi wyjąt- kowymi względami ani potrzebami ustrojowymi. 14. Helsińska Fundacja Praw Człowieka w piśmie z 23 lutego 2016 r. przedstawiła opinię amicus curiae. 14.1. Przedstawiając zastrzeżenia legislacyjne, HFPC wskazała, że ustawa nowelizu- jąca została uchwalona w sposób zbyt pospieszny, bez zasięgnięcia opinii ekspertów i bez pełnej oceny zgłaszanych poprawek przez legislatorów parlamentarnych. Tymczasem swobo- da ustawodawcy w zakresie ustalania przebiegu i tempa prac legislacyjnych doznaje ograni- czeń wynikających m.in. z domniema nia racjonalności ustawodawcy, zasady demokratyczne- go państwa prawa (por. art. 2 Konstytucji) oraz zasady dialogu społecznego (por. art. 20 Kon- stytucji). Ponadto, w opinii HFPC, poprawki zgłoszone po zakończeniu pierwszego czytania wykraczały poza pierwotny zakres projektu ustawy nowelizującej, co stanowiło naruszenie zasady rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach (por. art. 119 Konstytucji). Zdaniem HFPC, ustawa nowelizująca powstała jako reakcja na wydanie przez Try- bunał Konstytucyjny wyroków o sygn. K 34/15 i K 35/15, a jej celem jest uniemożliwienie Trybunałowi szybkiej i skutecznej reakcji na bieżące zmiany prawa. 14.2. Zastrzeżenia HFPC wzbudziły też konkretne rozwiązania przewidziane w ustawie nowelizującej. Po pierwsze, ustawa nowelizująca wprowadziła istotne zmiany dotyczące statusu sę- dziów TK oraz zasad ich wyboru przez Sejm, co ma istotny wpływ na autonomię Trybunału Konstytucyjnego. Kompetencja Trybunału do orzekania o usunięciu sędziego z urzędu należy do sfery niezależności i odrębności władzy sądowniczej, o której mowa w art. 173 Konstytu- cji. W świetle znowelizowanego art. 36 ust. 2 ustawy o TK, skierowanie wniosku o złożenie z urzędu sędziego TK jest możliwe „w szczególnie rażących przypadkach”, po przeprowa- dzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Ogólnikowość sformułowań zdaje się su- gerować, że nie jest to postępowanie dyscyplinarne, które kończyłoby się orzeczeniem kary złożenia sędziego TK z urzędu. Ostateczna decyzja w tym zakresie została pozostawiona Sejmowi, który – pomi mo zaistnienia skonkretyzowanych przesłanek potwierdzonych uchwa- łą Zgromadzenia Ogólnego – może nie podjąć decyzji o złożeniu sędziego TK z urzędu. Może to stanowić naruszenie kompetencji władzy sądowniczej, o której mowa w art. 180 ust. 2 Konstytucji. Po drugie, uchylenie art. 19 i art. 20 ustawy o TK, dotyczących procedury wyboru sędziów TK, oznacza przesunięcie materii ustawowej do regulacji wewnętrznej zawartej w regulaminie Sejmu, co stanowi naruszenie art. 112 Konstytucji. Po trzecie, zastrzeżenia HFPC wzbudziło rozpatrywanie spraw w pełnym, 13- osobowym składzie Trybunału oraz wymaganie podejmowania rozstrzygnięć większością 2/3 głosów . W jej ocenie, wymaganie kwalifikowanej większości głosów spowoduje wzmoc- nienie domniemania konstytucyjności badanych aktów, ponieważ trudniej będzie je uznać za OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 39 niezgodne z Konstytucją. To z kolei w bezpośredni sposób będzie skutkowało obniżeniem roli Trybunału Konstytucyjnego. Po czwarte, zasada dotycząca rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu do Trybunału oraz obowiązek przeprowadzenia rozprawy w terminie nie krótszym niż 3 lub 6 miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, nie pozostawiają wątpliwości, że ustawa nowelizująca stanowi reakcję ustawodawcy na nieko- rzystne dla Sejmu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane w grudniu 2015 r. W ocenie HFPC, całokształt zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą do ustawy o TK zmierza do zwiększenia wpływu władzy ustawodawczej i wykonawczej na sąd konsty- tucyjny oraz do spowolni enia postępowań przed Trybunałem, tak aby nie była możliwa bie- żąca i skuteczna kontrola zgodności ustaw z Konstytucją. Działanie ustawodawcy, mające na celu osłabienie jednego z mechanizmów ochrony Konstytucji, w fundamentalny sposób naru- sza art. 2 Konstytucji. 14.3. W końcowej części stanowiska HFPC przedstawiła przykłady ingerencji wła- dzy ustawodawczej i wykonawczej w sferę kompetencji sądów konstytucyjnych w wybranych państwach – Austrii, Peru, Ekwadorze, Indiach, Rosji, Białorusi, Rumunii, Mołdawii, na Wę- grzech i na Słowacji. Według HFPC, doświadczenia innych państw, szczególnie Europy Środkowo - Wschodniej, wskazują, że pospieszne i nakierowane na ograniczenie pozycji sądu konstytucyjnego zmiany prawa mogą skutkować poważnym kryzysem konstytucyjnym i za burzeniem mechanizmów równoważenia się władzy. 15. Fundacja im. Stefana Batorego (dalej: Fundacja Batorego) w piśmie z 25 lutego 2016 r. przedstawiła opinię amicus curiae. 15.1. Odnosząc się do przebiegu prac legislacyjnych nad ustawą nowelizującą, Fun- da cja Batorego wskazała, że została ona uchwalona pospiesznie, co nie było uzasadnione ze względu na przedmiot regulacji. Dodatkowo poprawki zgłoszone w toku posiedzenia sejmowej Komisji Ustawodaw- czej 21 grudnia 2015 r. w istotny sposób wykraczały poza zakres pierwotnego przedłożenia, zawartego w druku nr 122/VIII kadencja Sejmu. Nosiły one znamiona nowej inicjatywy ustawodawczej i nie zostały poddane konsultacji z uprawnionymi do tego podmiotami oraz dyskusji w ramach debaty parlamentarnej. W konsekwencji w drugim i trzecim czytaniu pro- cedowany był inny projekt ustawy nowelizującej niż wniesiony do Sejmu, co powoduje naru- szenie art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji. 15.2. Ustawodawca nie przewidział dla zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą vacatio legis , co m iało na celu uniemożliwienie jej kontroli na podstawie przepisów obowią- zujących przed jej wejściem w życie. Brak okresu spoczywania ustawy jest sprzeczny z art. 2 i art. 173 Konstytucji, a także – ze względu na treść przepisów przejściowych – narusza pra- wo do sądu podmiotów, które wniosły swoje sprawy do Trybunału przed wejściem w życie nowelizacji. 15.3. W ocenie Fundacji Batorego, uchwalając analizowaną ustawę, ustawodawca wykroczył poza zakres dopuszczalnej swobody regulacyjnej określonej w art. 197 Konstytu- cji. Przepisy zawarte w ustawie nowelizującej są niezgodne z Konstytucją – treściowo (por. zwłaszcza art. 99 ustawy o TK) i prakseologicznie (przepisy dotyczące terminów, skła- dów sędziowskich i obowiązku orzekania według kolejności – w zakresie w jaki m, niweczą możliwość realizacji przepisów konstytucyjnych). Zastrzeżenia budzą w szczególności nastę- pujące rozwiązania: OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 40 15.3.1. Zmiany w zakresie postępowania dyscyplinarnego sędziów TK mogą być rozpatrywane w kategoriach naruszenia zakresu konstytucyjnej zasady niezależności Trybu- nału, ustanowionej w art. 173 Konstytucji. Chodzi bowiem nie tylko o brak ingerencji innych władz w działalność i organizację Trybunału, ale również o zapewnienie odpowiednich stan- dardów etycznych sędziów TK, realizowanych samodzi elnie w ramach Trybunału. Ustano- wione w tym zakresie rozwiązania nie powinny odbiegać od tych, które przewidziano dla sędziów sądów powszechnych i wojskowych. W opinii Fundacji Batorego, art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim wyłącza odpowiedzialność sędziów TK za postępowanie przed objęciem stanowiska, jest nie- zgodny z art. 173 Konstytucji. Jeżeli chodzi o nowy tryb złożenia sędziego TK z urzędu przez Sejm, Fundacja Bato- rego podkreśliła, że nie gwarantuje on sędziemu TK odpowiednich gwara ncji procesowych, w tym prawa do obrony i prawa do wniesienia środka odwoławczego. Fundacja Batorego wskazała ponadto, że zakres, w jakim Sejm może wpływać na obsadę personalną Trybunału, jest ograniczony przez art. 194 ust. 1 Konstytucji. Poza wy- borem sędziów TK, Sejm nie jest umocowany do jakiejkolwiek ingerencji w obsadę czy działanie Trybunału. Możliwość odstąpienia od tej reguły w drodze ustawy jest wyklu- czona także przez art. 197 Konstytucji, który powierza ustawodawcy jedynie kwestie związa- ne z organ izacją oraz trybem postępowania przed Trybunałem. Należy zatem uznać, że roz- wiązanie przyjęte w ustawie nowelizującej narusza zasadę odrębności i niezależności Trybu- nału, o której mowa w art. 173 Konstytucji. W konsekwencji art. 8 pkt 4, art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK są nie- zgodne z art. 10, art. 173, art. 180 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 oraz 195 ust. 1 Konstytucji. Istotne wątpliwości konstytucyjne budzi również wprowadzenie możliwości inicjowa- nia postępowania dyscyplinarnego oraz postępowania w zakresie złożenia z urzędu sędziego TK przez Ministra Sprawiedliwości i Prezydenta. W ocenie Fundacji Batorego, art. 28a i art. 31a ustawy o TK są niezgodne z art. 10, art. 173 i art. 195 ust. 1 Konstytucji. 15.3.2. W kontekście uchylenia rozdziału 10 ustawy o TK przez art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej Fundacja Batorego wskazała, że ustawodawca zmierzał do dysfunkcjonalności art. 131 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w toku debaty parlamentar- nej, derogacja wskazanych przepis ów miała bowiem na celu uniknięcie ryzyka „przewrotu marszałkowsko - sędziowskiego”, niemożliwego do wykluczenia w związku z brakiem doo- kreślenia w Konstytucji sposobu, w jaki należy rozumieć pojęcie „niemożności sprawowania urzędu” przez Prezydenta. Zamiar ustawodawcy zwykłego, który próbował zablokować kom- petencję Trybunału wynikającą bezpośrednio z ustawy zasadniczej, należy ocenić zdecydo- wanie negatywnie. Uchylenie rozdziału 10 ustawy o TK jest więc niezgodne z art. 131 oraz art. 197 Konstytucji. 15.3.3. Zdaniem Fundacji Batorego, zmiany przewidziane ustawą nowelizującą (roz- szerzenie katalogu spraw rozpatrywanych w pełnym składzie, obowiązek uzyskania większo- ści 2/3 głosów dla orzeczeń zapadających w pełnym składzie, rozpatrywanie wniosków we- dług kolejności wpływu oraz wprowadzenie dłuższych terminów pomiędzy zawiadomieniem o terminie rozprawy a jej wyznaczeniem) mogą doprowadzić do istotnego wydłużenia czasu rozpatrywania spraw zawisłych przed Trybunałem, a w skrajnych przypadkach do niemożno- ści zakończenia postępowania. Negatywnie wpłynie to na realizację prawa skarżących, wnioskodawców i uczestni- ków postępowania do rozpatrzenia ich sprawy w odpowiednio ukształtowanej procedurze . W opinii Fundacji Batorego, ten szczególny, formalny aspekt prawa do sądu po winien gwa- rantować, że przyjęte rozwiązania proceduralne nie będą niweczyły możliwości uzyskania orzeczenia w danej sprawie ani nie będą odwlekały go w sposób nieuzasadniony. Żadna z kategorii podmiotów upoważnionych do wystąpienia o zbadanie zgodności aktów norma- OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 41 tywnych z przepisami wyższego rzędu nie powinna być w zakresie realizacji tego prawa dys- kryminowana. Prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, wiąże się z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Przepisy, któ- rych treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji powołanych do ochrony praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją. 15.3.4. W odniesieniu do art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK Fundacja Batorego stwierdzi- ła, że jedynym adekwatnym kryterium podwyższonych wymagań co do składu orzekającego może być kryterium wagi problemu prawnego rozpatrywanego przez Trybunał, w tym ulo- kowanie zakwestionowanego aktu w hierarchii aktów normatywnych. Wymóg udziału co najmniej 13 sędziów w wydawaniu orzeczeń pełnego składu ro- dzi istotne ryzyko niemożności skompletowania składu w przypadku długotrwałej choroby sędziów TK czy zaistnienia przesłanek ich wyłączenia. Ustawa nowelizująca nie przewidziała żadnych wyjątków, pozwalających w razie potrzeby przekazać sprawę do rozpatrzenia mniejszemu składowi orzekającemu. Wobec powyższego należy uznać, że ustawa o TK, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, nie przewiduje właściwego trybu postępowania dla wykonywania kompetencji przyznanej Trybunałowi na podstawie art. 188 Konstytucji, a zatem jest niezgodna z art. 197 Konstytucji. Przyjęte rozwiązanie, jako potencjalnie dysfunkcjonalne, prowadzi także do ograni- czenia prawa do sądu podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 Konstytucji, a w kon- sekwencji jest niezgodne z art. 45 Konstytucji. Art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK jest ponadto niezgodny z zasadą proporcjonalności (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji) i z asadą zaufania do państwa (por. art. 2 Konstytucji). 15.3.5. W ocenie Fundacji Batorego, art. 99 ust. 1 ustawy o TK jest niezgodny z art. 190 ust. 5 Konstytucji, w którym ustrojodawca przewidział podejmowanie rozstrzygnięć przez Trybunał zwykłą większością głosów. Zmiana w drodze ustawy zwykłej zasad orzekania przez Trybunał stanowiłaby zmianę o charakterze ustrojowym, ponieważ poprzez podwyż- szenie progu głosów niezbędnych do wydania orzeczenia zmieniałaby rozkład sił pomiędzy władzami, osłabiając Trybunał i wzmacniając władzę ustawodawczą. Fundacja Batorego stwierdziła, że zasady głosowania na naradzie sędziów muszą być tak ustalone, aby umożliwiały wydanie orzeczenia określonej treści i ograniczały ryzyko sy- tuacji patowej, w której wymagana liczba sędziów nie byłaby skłonna do wydania rozstrzy- gnięcia jednakowej treści. Taką ewentualność należałoby uznać za sprzeczną z konstytucyjnym prawem do sądu, rozumianym jako prawo do uzyskania orzeczenia w danej sprawie. Z tych względów art. 99 ust. 1 ustawy o TK jest niezgodny z art. 10, art. 45, art. 188, art. 173 i art. 190 ust. 5 Konstytucji. 15.3.6. Fundacja Batorego wskazała, że art. 80 ust. 2 ustawy o TK ma charakter bezwarunkowy, tj. uniemożliwia odstępstwo od przyjętej zasady rozpatrywania spraw według kole jności ich wpływu do Trybunału. Tymczasem w praktyce orzeczniczej zachodzą liczne sytuacje, w których ustalenie innego porządku jest uzasadnione ze względów ekonomiki pro- cesowej (np. łączenia spraw tożsamych przedmiotowo), jak również merytorycznie (np. sp raw szczególnie ważnych, naglących lub priorytetowych). Ponadto analizowany przepis nie wyjaśnia, w jaki sposób (łącznie czy oddzielnie) na- leży ustalać kolejność rozpatrywania spraw na posiedzeniach niejawnych i na rozprawach. Nie rozwiązuje on również s ytuacji, w których dana sprawa z obiektywnych przy- czyn „spadnie z wokandy”. OTK ZU A/2018 K 47/15 poz. 31 42 Art. 80 ust. 2 ustawy o TK jest więc niezgodny z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Fundacja Batorego wskazała, że powyższe problemy są dodatkowo potęgowane przez zasady wyznaczania rozpraw, przewidziane w art. 87 ustawy o TK. Nieuzasadniony okres „wyczekiwania” na rozprawę jes